60 Năm Những Chặng đường - Bộ Tư Pháp

1. Những bước đi đầu tiên.

Trong những ngày đầu tiên, có đến 6 tháng, từ 19/8/1945 đến đầu tháng 2 năm sau, có thể nói chính quyền nhân dân chưa lập hệ thống toà án của riêng mình. Trước yêu cầu của nhiệm vụ bảo vệ nền độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ ban hành Sắc lệnh thành lập một số toà án quân sự để xử “các người có hành vi làm phương hại đến nền độc lập”… (Sắc lệnh số 33 thiết lập các toà án quân sự). Nhưng một Nhà nước, dù mang đầy đủ bản chất nhân dân, không thể không có hệ thống toà án của mình, ngày 24/01/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh tổ chức các toà án và các ngạch thẩm phán gồm toà án sơ cấp (ở các quận); đệ nhị cấp (cấp tỉnh) và Toà Thượng thẩm ở ba kỳ Bắc, Trung, Nam và thẩm phán thì được tuyển lựa từ những người có hạnh kiểm tốt, chưa can án, có bằng tú tài (phổ thông trung học) mà phần đông, trong điều kiện cụ thể của cuộc cách mạng dân tộc, dân chủ là những viên chức của chế độ cũ. Sắc lệnh tổ chức các đoàn thể luật sư được Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành tương đối sớm (10/10/1945) với quyền bào chữa ở trước tất cả các toà án hàng tỉnh trở lên và các toà án quân sự.

2. Cải cách một bước bộ máy tư pháp.

Cùng với những bước phát triển của công cuộc kháng chiến chống xâm lược Pháp và cải cách xã hội (giảm tô, giảm tức, dân chủ hoá sinh hoạt xã hội), năm 1950 đi vào lịch sử nền tư pháp Việt Nam như là năm cải cách tư pháp đầu tiên (mà theo cách nói lúc bấy giờ là tạm cải cách bộ máy tư pháp): Ngày 22/5/1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 85 cải cách bộ máy tư pháp và luật tố tụng. Tờ trình của Bộ Tư pháp do Thứ trưởng Trần Công Tường ký ghi rõ: tạm cải cách bộ máy tư pháp và Luật Tố tụng tiến hành (chắc là “hiện hành” N.Đ.L) trong khi chờ cải tổ toàn thể bộ máy.

Bước “tạm cải cách” được chuẩn bị theo tinh thần: Về tổ chức tư pháp, bộ máy tư pháp cần được dân chủ hoá - thành phần nhân dân cần được đa số trong việc xét xử; Hội thẩm nhân dân được ngồi xử cả việc hình lẫn việc hộ và có biểu quyết; lập Hội đồng hoà giải ở huyện có mục đích giao cho nhân dân trực tiếp phụ trách việc hoà giải tất cả các việc hộ kể cả việc ly dị… vì nhiệm vụ chính của cơ quan tư pháp không những là xét xử mà còn là hoà giải những vụ xích mích ở địa phương để bớt sự kiện tụng…; Về thẩm quyền – Việc cải cách có mục đích làm nhẹ bộ máy tư pháp để công việc xét xử được nhanh chóng và gần dân hơn…; Về tố tụng – thủ tục tố tụng cần được hợp lý hơn và giản dị hơn…

3. Hiến pháp năm 1959 với sự hoàn thành cơ bản công cuộc cải cách tư pháp thời kỳ đầu.

Hiến pháp năm 1959 được ban hành, đánh dấu một cột mốc lớn cả tiến trình phát triển ngày càng đi lên của xã hội Việt Nam. Bản Hiến pháp phản ánh bước phát triển rất đặc thù của xã hội Việt Nam: Miền Bắc hoàn toàn giải phóng và chuyển qua con đường phát triển quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội, vừa làm cơ sở cho cuộc đấu tranh tiếp tục giải phóng miền Nam, thống nhất nước nhà. Hiến pháp năm 1959 thể hiện rất rõ nét các đặc trưng của mô hình hiến pháp xã hội chủ nghĩa mà lúc bấy giờ rất phổ biến ở nhiều nước Châu âu, Châu á. Hiến pháp năm 1959 dành hẳn một chương - Chương VIII quy định về những nguyên tắc, quy định chung về tổ chức và hoạt động của các toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân làm cơ sở để lần đầu tiên 2 luật về tổ chức toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân được ban hành trong năm 1960. Có thể nói, với việc ban hành các luật về tổ chức toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân trong công cuộc cải cách tư pháp theo mô hình khá phổ biến ở các nước xã hội chủ nghĩa lúc bấy giờ về cơ bản đã hoàn tất. Các cơ quan tư pháp trước hết là các toà án được tổ chức theo các đơn vị hành chính – lãnh thổ: Cấp huyện, cấp tỉnh, trung ương; các toà án độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, các viện kiểm sát không chỉ thực hiện chức năng công tố mà các chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức; quyền bào chữa được bảo đảm, các Bộ luật Tố tụng dân chủ được ban hành.

Điều đáng nói, việc hoàn tất cải cách tư pháp được tiến hành trong khuôn khổ xây dựng Hiến pháp mới mà một nội dung cơ bản là thiết kế một bộ máy nhà nước mới không chỉ có tư pháp mà có cả lập pháp và hành pháp, nên cách nói cải cách bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức bộ máy tư pháp nói riêng chính thức không sử dụng, nhưng xét theo nội dung thực chất mà trước hết là tổ chức các cơ quan tư pháp, đây là một cuộc cải cách lớn.

Tất nhiên, khi nói đến Hiến pháp năm 1959, kể cả bộ máy các cơ quan tư pháp được thiết kế theo mô hình phổ biến ở các nước xã hội chủ nghĩa lúc bấy giờ là cũng nói trên đại thể. Đi vào cụ thể, có thể thấy, mô hình tổ chức bộ máy tư pháp theo Hiến pháp năm 1959 và sau đó, được cụ thể hoá trong nhiều luật, pháp lệnh vẫn có những đặc thù. Như ở nước ta, cơ quan điều tra tiếp tục mô hình có sẵn, vẫn đặt ở Bộ Công an mà sau này trong nhiều năm được gọi là Bộ Nội vụ, còn Viện kiểm sát thực hành chức năng công tố đứng ngoài Chính phủ, được tổ chức theo luật và chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội. Đây chính là một nét đặc thù cơ bản làm cho quy trình tố tụng hình sự ở nước ta được hình thành 3 giai đoạn rõ rệt: điều tra, truy tố, xét xử. ở các nước, ngay ở Liên Xô trước đây cũng vậy, các điều tra viên thuộc biên chế các viện công tố, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của các công tố viên, từ đó, tiến trình tố tụng không tách rạch ròi thành 3 giai đoạn như ở ta mà gần như được bớt đi một và điều đáng nói, công tố viên đóng vai trò chủ động, tích cực tham gia vào quá trình điều tra, rất chủ động, tích cực duy trì công tố trước toà khi tham gia tiến hành tố tụng. ở ta, cơ quan kiểm sát gần như tách khỏi hoạt động điều tra, phải đến khi có kết luận điều tra do cơ quan điều tra chuyển sang thì kiểm sát viên mới thực sự vào cuộc và duy trì công tố trước toà. Vì vậy, khó mà tránh khỏi những trường hợp gặp sự lúng túng.

ở một số nước có sự phân biệt rất rõ giữa toà án cấp sơ thẩm và các toà án cấp trên vì đây là khâu cơ bản trong quy trình xét xử một vụ án, phải có hội thẩm nhân dân tham gia với các thẩm phán thuộc toà án sơ thẩm này do cử tri trực tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ và cũng vì vậy, chỉ toà án sơ thẩm (cấp quận, huyện) được gọi là toà án nhân dân. ở ta, chưa có sự phân biệt rõ rệt này, nhất là chưa thực hiện nguyên tắc cử tri trực tiếp bầu thẩm phán cấp sơ thẩm.

Có vấn đề, như qua tên gọi ngành, cơ quan cũng đáng được quan tâm vì nó phản ánh nhận thức quan niệm một thời. ở hầu hết các nước, cơ quan thay mặt nhà nước giữ quyền truy tố và duy trì sự buộc tội một bị cáo trước toà thường được gọi là cơ quan công tố – một từ ngữ pháp lý có nguồn gốc Latinh cổ – procuro. Trải qua nhiều biến cố thời cuộc và sự phát triển hàng ngàn năm của lịch sử các dân tộc, khái niệm “procuro” được chuyển hoá theo cách phát âm lơ lớ khác nhau theo ngôn ngữ của các dân tộc nhưng đều có chung một nghĩa, một nội dung, làm cơ sở hình thành một loạt từ mới trong ngôn ngữ các nước: công tố, cơ quan công tố, quyền công tố, công tố viên…

ở nước ta, trong một thời gian dài, công tố, công tố viện, công tố uỷ viên… vẫn là những khái niệm pháp lý được sử dụng rất phổ biến cho đến trước năm 1959, cùng với việc thành lập Toà án tối cao, Nhà nước cũng đã có quyết định thành lập cơ quan công tố trung ương, nhưng khi xây dựng Hiến pháp năm 1959, Chương VIII quy định về các cơ quan tư pháp được đặt tên là “Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân”, từ đó, cùng với toà án, trong các cơ quan tư pháp ở nước ta có Viện kiểm sát nhân dân. Nhưng nếu đối với các toà án được Điều 97 xác định là “những cơ quan xét xử của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” thì đối với Viện kiểm sát nhân dân lại không có sự xác định như vậy mà được giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Quy định của Hiến pháp về Viện kiểm sát chưa đề cập gì đến chức năng công tố mà đây lại là chức năng đặc biệt hết sức cần thiết và rất quan trọng của tiến trình tố tụng của một nhà nước. Đến Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân được ban hành để cụ thể hoá, hướng dẫn thi hành các quy định của Hiến pháp tại Điều 3 có quy định: Các Viện kiểm sát nhân dân thi hành nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật bằng 6 cách, trong đó, tại điểm b, nói rõ: Điều tra những việc phạm pháp về hình sự và truy tố trước toà án nhân dân những người phạm pháp về chính trị. Nếu hiểu điểm này của Luật là nói về chức năng công tố thì qua lời văn của điều luật có thể hiểu công tố là một trong 6 cách thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Đến Hiến pháp năm 1980, khi quy định về Viện kiểm sát, tại Điều 138 khái niệm “công tố” đã được đạo luật cơ bản ghi nhận chính thức là một trong 6 cách thực hành quyền kiểm sát việc thực hành pháp luật mà đã trở thành một chức năng độc lập cùng với chức năng kiểm sát việc thi hành pháp luật, trở thành những chức năng cơ bản của viện kiểm sát các cấp. ở Hiến pháp năm 1992, về Viện kiểm sát, Điều 138 đã được ghi nhận lại nguyên văn thành Điều 137. Phải đến lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 cuối năm 2001 thì Điều 137 mới được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản thành một điều mới và chức năng thực hiện quyền công tố trở thành chức năng cơ bản hàng đầu của Viện kiểm sát, còn chức năng kiểm sát việc thi hành pháp luật thường vốn được xem là chức năng kiểm sát chung đã được thu gọn lại một cách cơ bản: Viện kiểm sát nhân dân… “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp…”.

Đối với các toà án, chủ trương cải cách chính thức chỉ được đặt ra một lần năm 1950. “Tạm cải cách”, trên thực tế và xét theo thực chất, từ tổ chức bộ máy, thẩm quyền đến chức năng quản lý về mặt tổ chức trong suốt thời gian từ năm 1945 đến năm 1992 được đặt ra và được tiến hành liên tục: Ngày 24/1/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 13 về tổ chức các toà án và các ngạch thẩm phán mà theo tờ trình do Bộ trưởng Tư pháp Vũ Trọng Khánh ký mới là “một bước đầu trong việc tổ chức nền tư pháp nước nhà”, xét trên nhiều nét được thiết kế theo mô hình tổ chức toà án của chế độ cũ. Về mặt lập pháp, Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã ký Sắc lệnh số 47 ngày 10/10/1945 quyết định “tạm thời sử dụng bộ luật cũ, trong đó có các bộ luật hình sự, dân sự, tố tụng hình, tố tụng dân, trừ những điều luật trái với chế độ dân chủ và nền độc lập nước nhà” nói lên tình hình, khi nhân dân vừa giành lại được quyền làm chủ đất nước, trong tổ chức quản lý, điều hành công việc đất nước, mọi thứ đều không có sẵn, phải đến năm 1950, lần đầu tiên vấn đề cải cách tư pháp theo tinh thần dân chủ hoá mới được đặt ra và cũng mới chỉ là bước “tạm cải cách”. Vả lại, theo quy định của Điều 63 Hiến pháp năm 1946, ở Trung ương, Toà án tối cao phải được thành lập thì trên thực tế, trong điều kiện chiến tranh, lại chưa ra đời cũng nói lên tình trạng thiếu đồng bộ về mặt bộ máy tư pháp thời kỳ này.

Về chức năng quản lý toà án địa phương về mặt tổ chức, trong điều kiện Toà án tối cao chưa được thành lập và theo tinh thần của Hiến pháp năm 1946, Bộ Tư pháp trong suốt 15 năm, từ 1945 đến 1959 là cơ quan quản lý các toà án địa phương không chỉ về tổ chức mà cả về mặt chuyên môn, nghiệp vụ.

Nhân đây, không thể không nói luôn là từ 1960 đến 1980, Bộ Tư pháp ra đời cùng với Chính phủ lâm thời của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã không tồn tại, bị giải thể theo Luật Tổ chức Hội đồng Chính phủ ngày 14/7/1960, trong lúc mà Toà án nhân dân tối cao vừa có quyết định thành lập và các chức năng, nhiệm vụ mà Bộ Tư pháp thực hiện đối với toà án địa phương được bàn giao sang cho Toà án nhân dân tối cao và chính quyền địa phương các cấp thực hiện, trong suốt 20 năm, từ 1960 đến 1980. Nhưng từ 1981, với Luật Tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981, chức năng quản lý các toà án địa phương về mặt tổ chức, theo tinh thần của Hiến pháp năm 1946 lại được bàn giao cho Bộ Tư pháp, để đến năm 1992, theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992, chức năng quản lý toà án địa phương về mặt tổ chức, có thể nói, trọn gói đã được bàn giao cho Bộ Tư pháp, kể cả một số nhiệm vụ mà từ năm 1960 chính quyền địa phương vẫn thực hiện trong quan hệ với các toà án địa phương cùng cấp về tài chính, nhân sự, nhưng đến năm 2001, toàn bộ công tác quản lý toà án địa phương về mặt tổ chức lại được giao lại cho Toà án nhân dân tối cao và Chánh án Toà án nhân dân tối cao. Qua đó, cũng có thể thấy tính không ổn định trước hết về mặt quan niệm, nhận thức được thể hiện thành các chủ trương, chính sách thiếu đồng bộ, chưa nhất quán đưa đến sự biến động về nhân sự, bộ máy và chắc chắn có ảnh hưởng đến hoạt động, tính hiệu quả chưa cao của công tác xét xử của toà án nhân dân các cấp.

Qua thực tế quá trình phát triển của các cơ quan tư pháp nước ta, có thể thấy, trong một thời gian có đến vài ba thập kỷ, tổ chức bộ máy tư pháp phải qua nhiều điều chỉnh, thiếu ổn định. Nếu đi vào tìm nguyên nhân, có thể thấy ngay tình hình chiến tranh kéo dài, dứt đoạn phải là nguyên nhân hàng đầu đưa đến sự không ổn định của bộ máy tư pháp, kể cả bộ máy nhà nước nói chung. Mặt khác, các mô hình tổ chức bộ máy tư pháp được tiếp thu, vận dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam thường chưa được xem xét đầy đủ mọi mặt, nhất là các mặt được và chưa được, tính kế thừa trong vận dụng giữa các mô hình cũng yếu nên dễ bộc lộ cái nhược điểm và khi tình hình mới xuất hiện thì phải dễ dàng “đội nón” ra đi.

4. Thời kỳ đổi mới và công cuộc cải cách tư pháp.

Đại hội Đảng lần thứ VI định ra đường lối đổi mới, đồng thời, đề ra chủ trương lớn: “Cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước”. Tiếp đến, qua các Đại hội Đảng lần thứ VII, lần thứ VIII, lần thứ IX và các kỳ họp trung ương giữa các Đại hội, đường lối đổi mới của Đảng ngày càng được cụ thể hoá, bổ sung, hoàn chỉnh, được thể chế hoá thành các chiến lược lâu dài xây dựng đất nước trên nhiều lĩnh vực đời sống cho nhiều thập kỷ tới trong khi Việt Nam ta đang tham gia vào quá trình hội nhập và toàn cầu hoá đời sống các dân tộc, khi nhiệm vụ chiến lược của toàn xã hội là xây dựng Việt Nam thành một đất nước dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, công nghiệp hoá, hiện đại hoá, trong đó, công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, cải cách tư pháp là một trong những nhiệm vụ trọng yếu, cơ bản, lâu dài và chủ trương chiến lược cải cách tư pháp, đưa bộ máy tư pháp và hoạt động của nó vẫn được sự quan tâm lớn của Đảng và Nhà nước lên ngang tầm nhiệm vụ có tầm quan trọng chiến lược xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực sự của dân, do dân, vì dân là một trong những nhiệm vụ đặc biệt.

Nội dung, chủ trương chiến lược cải cách tư pháp cho một vài thập kỷ tới, trong điều kiện hội nhập và toàn cầu hoá, xây dựng một Nhà nước pháp quyền đã được nhiều Văn kiện Đại hội Đảng và của các kỳ họp trung ương vạch định nhất là Nghị quyết có tính chuyên đề số 08 của Bộ Chính trị ngày 2/1/2002 về “Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới” và gần đây, chiến lược cải cách tư pháp vừa được thông qua là rất rõ ràng.

Phải nói rằng, trong gần hai thập kỷ qua, nhất là từ sau ngày Hiến pháp năm 1992 được ban hành, cùng với bước phát triển có tính tăng tốc của toàn xã hội, hoạt động của các cơ quan tư pháp thực sự đã được khởi sắc. Cũng chưa bao giờ trong lịch sử 60 năm qua của các cơ quan tư pháp nước ta, vấn đề đổi mới tổ chức, bộ máy và hoạt động cải cách tư pháp lại được các Đại hội Đảng và các kỳ họp trung ương dành sự quan tâm to lớn như vậy. Liên tục các chủ trương, các quan điểm chỉ đạo của Đảng về các nguyên tắc, giải pháp, phương sách đổi mới, cải cách tổ chức, hoạt động của các cơ quan tư pháp được phát ra, tạo cho công tác tư pháp một không khí, một môi trường đầy hưng phấn. Có thể khẳng định, bộ mặt của Ngành Tư pháp và hoạt động tư pháp nói chung đã hoàn toàn đổi khác so với tình hình giữa những năm 80 thế kỷ trước, đặc biệt, trong những năm gần đây, trong quá trình triển khai, thực hiện Nghị quyết của Bộ Chính trị, các sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp năm 1992 về viện kiểm sát nhân dân và toà án nhân dân cuối năm 2001, tổ chức, hoạt động của các cơ quan tư pháp đã thực sự có sự chuyển động tương đối đồng bộ, có những tình huống có tính đột phá đặt cơ sở cho việc đưa công tác tư pháp hướng mạnh tới các giải pháp có tính cơ bản, lâu dài.

Phải thừa nhận một tình hình thực tế là, cho đến Nghị quyết 08, công cuộc cải cách tư pháp không những chậm bước so với cải cách hành chính và đổi mới hoạt động lập pháp mà các giải pháp được áp dụng, triển khai tuy có tính liên tục, nhưng thường mang tính tình thế, ứng phó với những nhu cầu bức xúc của tình hình trước mắt, thường lại không nhất quán và thiếu đồng bộ. Nghị quyết 08 – một Nghị quyết có tính chuyên đề lần đầu tiên được Đảng ban hành về công tác tư pháp, thực sự có ý nghĩa to lớn, trước hết, về mặt nhận thức, giải toả được mối băn khoăn về mặt tâm lý và củng cố được lòng tin của đông đảo cán bộ trong và ngoài Ngành Tư pháp.

Việc ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị ra Nghị quyết về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, cùng với quyết định đôn đốc “hoàn thành các nhiệm vụ mà Nghị quyết 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị “về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới” đã đề ra có thể được đánh giá như một bước đột phá đẩy mạnh công cuộc cải cách tư pháp trong thời kỳ đổi mới, mở ra một thời kỳ phát triển mới của hệ thống tư pháp Việt Nam – bước phát triển đi vào chiều sâu một cách thực chất, để khi được triển khai thực hiện tốt có thể nâng cả hệ thống các cơ quan tư pháp lên ngang tầm của nhiệm vụ lịch sử đã và đang được đặt ra với đầy đủ tính thách thức của nhiệm vụ xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến hành hiệu quả và hiệu lực cao. Đây cũng chính là một đề tài cần được triển khai nghiên cứu một cách thực sự, thực chất, không chỉ để quán triệt, mà còn để góp phần xây dựng một cơ sở lý luận có tính định hướng, bảo đảm hoàn thành các mục tiêu và chương trình cải cách tư pháp đến năm 2020 đã đề ra.

TS. Nguyễn Đình Lộc - Nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp