Chiến Lược, Chính Sách Biển Của Một Số Nước Trong Khu Vực Biển ...

Bài viết này trình bày tổng quan về chiến lược, chính sách biển của một số nước trong khu vực và những tác động đến Việt Nam. Đồng thời phân tích những vấn đề cấp bách đặt ra đối với xây dựng chính sách quản lý và khai thác bền vững vùng biển đảo Việt Nam góp phần bảo vệ an ninh chủ quyền biển đảo quốc gia. Từ đó rút ra những bài học cho Việt Nam trong công tác xây dựng chính sách, chiến lược biển đảm hướng đến sự ổn định khu vực Biển Đông, đảm bảo an toàn hàng hải quốc tế và giữ vững chủ quyền quốc gia trên biển. Kết quả phân tích thực tiễn bối cảnh diễn biến phức tạp về an ninh chủ quyền biển đảo giữa các nước có quyền lợi trên Biển Đông, đồng thời góp phần cung cấp thông tin hiểu biết góp phần thực hiện thành công Nghị quyết 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 của BCH Trung ương về “Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn 2045”.

1. Chiến lược Cường quốc hải dương của Trung Quốc

Sau đại hội XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc (3/2013), chính phủ Trung Quốc đã đẩy mạnh thực hiện chiến lược xây dựng cường quốc hải dương, chính thức đưa vấn đề phát triển hải dương trở thành chiến lược quốc gia. Chính phủ Trung Quốc nhấn mạnh việc xây dựng cường quốc biển là sự lựa chọn tất yếu để bảo vệ lợi ích quốc gia và thực hiện phục hưng dân tộc Trung Hoa. Khái niệm “chiến lược Hải dương xanh” mang hàm ý rằng lợi ích quốc gia của Trung Quốc đã mở rộng ra biển, khẳng định tham vọng đạt tới địa vị cường quốc biển [3]. Việc phát triển sức mạnh biển của Trung Quốc trở nên đặc biệt đáng chú ý hơn trong bối cảnh hiện nay, khi Trung Quốc liên tục bồi đắp, xây dựng và quân sự hóa các đảo nhân tạo ở Biển Đông và có những động thái xâm phạm chủ quyền và lợi ích của các nước khác nhằm hiện thực hóa ý đồ độc chiếm Biển Đông [19], [21], [22].

Chiến lược “Hải dương xanh” chính là sự thể hiện quan niệm mới của Trung Quốc về biển thời kỳ sau Chiến tranh lạnh, được xây dựng và điều chỉnh qua các thời kỳ lãnh đạo: Giang Trạch Dân, Hồ Cẩm Đào và hiện nay là Tập Cận Bình. Trong đó, Giang Trạch Dân đã đưa ra tư tưởng mới gắn khái niệm biển với quan niệm về an ninh toàn diện, theo đó an ninh biển không chỉ đơn thuần là an ninh chính trị biển và an ninh quân sự biển, mà còn bao hàm an ninh kinh tế biển, an ninh khoa học biển và an ninh môi trường biển, trong đó an ninh kinh tế biển giữ vị trí hạt nhân trong quan niệm về an ninh tổng hợp (Giang Trạch Dân, Luật quốc phòng và xây dựng quân đội, Nxb Quân giải phóng, 2000, tr. 182). Đến thời Hồ Cẩm Đào, nội dung tư tưởng chiến lược biển của Trung Quốc đã phát triển với bốn điểm quan trọng gồm: (i) phòng ngự biển xa, (ii) hải dương hài hòa, (iii) xây dựng hải quân lớn mạnh và (iv) xây dựng cường quốc biển. Đáng chú ý là cả bốn nội dung này đều thể hiện nhu cầu, khả năng, tầm nhìn và tham vọng của một nước Trung Quốc đã lớn mạnh khác trước. Trong buổi công tác thị sát bộ đội hải quân ngày 9/4/2008, Hồ Cẩm Đào nói: “Hải quân trong khởi điểm mới phát triển vừa tốt vừa nhanh, nỗ lực phấn đấu để xây dựng và thực hiện hải quân nhân dân lớn mạnh nhằm thích ứng với yêu cầu sứ mệnh lịch sử quân đội Trung Quốc trong thế kỷ mới, giai đoạn mới”(Lưu Phi, “Tư tưởng chiến lược hải dương của Trung Quốc từ cải cách mở cửa tới nay”, Tạp chí Khoa học xã hội, số 4, 4/2012).

Tại Đại hội XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc, Trung Quốc đã đề ra chiến lược xây dựng cường quốc biển. Chiến lược này đã vạch ra mục tiêu phát triển hải dương của Trung Quốc cho các thế hệ lãnh đạo tiếp theo mà Tập Cận Bình hiện nay đang nỗ lực hướng tới [3]. Báo cáo chính trị chỉ rõ: “Cần nâng cao năng lực khai thác tài nguyên biển, kiên quyết bảo vệ quyền lợi biển quốc gia, xây dựng cường quốc biển”( Toàn văn Báo cáo chính trị Đại hội XVIII của ĐCS Trung Quốc, xem tại: http://www.chinareviewnews.com/doc/1022/9/7/7/102297778.html?coluid=198&kindid=8826&docid=102297778&mdate=1109103547). Trong buổi học tập lần thứ 8 của Bộ chính trị Trung Quốc về chủ đề xây dựng cường quốc biển, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình nhấn mạnh việc xây dựng cường quốc biển có ý nghĩa trọng đại đối với việc thúc đẩy kinh tế phát triển lành mạnh, bảo vệ chủ quyền, an ninh và lợi ích phát triển, góp phần hoàn thành mục tiêu xây dựng xã hội toàn diện và giàu có, thực hiện công cuộc phục hưng( Theo Tân Hoa Xã, Đài Truyền hình Trung ương Trung Quốc, tin ngày 31/7/2013).

Nếu mục tiêu chiến lược biển của Trung Quốc trước 1985 chỉ đơn thuần là phòng vệ bờ biển thì sau năm 1985, mục tiêu này được phát triển thành phòng vệ biển gần và từ giữa những năm 2000 cho đến nay là hoạt động biển xa. Quan niệm về hải dương của Trung Quốc đã thay đổi từ chỗ coi hải dương chỉ là vùng biển gần bờ, vùng tiếp giáp và đặc quyền kinh tế, sau đó nhấn mạnh khả năng đi ra vùng biển quốc tế và phát triển tài nguyên đại dương, đến nay là mở rộng sang quyền cho tàu bè quân sự tự do đi lại trên biển, khai thác tài nguyên biển, bảo vệ các tuyến hàng hải quan trọng trong trường hợp chiến tranh và cản trở khả năng hoạt động tự do của hải quân các nước đối thủ [5], [7], [8].

Việc triển khai sáng kiến “Vành đai, Con đường” và “Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21”, cộng với những hành động cụ thể nhằm hiện thực hóa đường lưỡi bò của Trung Quốc, đặc biệt là việc xây dựng các đảo nhân tạo, đưa nhiều lực lượng dưới danh nghĩa nghiên cứu biển vào sâu vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam thời gian vừa qua càng khẳng định mục tiêu chiến lược của Trung Quốc là kiểm soát Biển Đông và vươn ra các vùng biển trên thế giới [3].

Chiến lược trở thành cường quốc biển của Trung Quốc là một chiến lược lâu dài mà các nhà lãnh đạo Trung Quốc đang và sẽ tiếp tục theo đuổi. Điều này đưa đến một số tác động và hệ lụy quan trọng đối với khu vực và Việt Nam.

- Đối với khu vực, Trung Quốc vươn lên thành cường quốc biển và mở rộng ảnh hưởng ra biển là làm thay đổi trật tự địa - chính trị khu vực [9] với các hệ lụy và biểu hiện sau:

i) thay đổi cân bằng quyền lực ở khu vực. Về lâu dài, xu thế cán cân bị lệch có thể gây bất ổn cho môi trường hòa bình của khu vực, khiến các quốc gia trong khu vực phải gia tăng tiềm lực quốc phòng hoặc liên minh, liên kết để lấy lại trạng thái cân bằng của khu vực.

ii) cạnh tranh địa chiến lược giữa các nước lớn, hiệu lực luật pháp quốc tế suy giảm. Hơn bao giờ hết, Trung Quốc đang nỗ lực “đẩy” Mỹ ra khỏi bờ Tây Thái Bình Dương, điều này tất yếu sẽ dễ sinh ra va chạm với các nước lớn khác, làm gia tăng cạnh tranh ảnh hưởng giữa các nước lớn, vai trò của các thể chế quốc tế, luật pháp quốc tế và các cơ chế, diễn đàn an ninh khu vực sẽ bị thách thức [7], [19], [22].

iii) gia tăng chi tiêu quốc phòng. Việc Trung Quốc gia tăng chi tiêu quốc phòng liên tục nhiều năm sẽ có tác động dây chuyền của các nước láng giềng, nhất là Nhật Bản, Hàn Quốc và các nước Đông Nam Á. Tuy chưa tới mức chạy đua vũ trang trong khu vực nhưng cũng báo hiệu các xung đột hoặc sự cố rất dễ xảy ra [9].

iv) đe dọa an ninh, an toàn hàng hải. Trung Quốc sẽ tìm cách bảo vệ và kiểm soát các tuyến hàng hải huyết mạch từ Hoa Đông và Biển Đông qua Malacca đi Trung Đông, thách thức vai trò của Mỹ và Ấn Độ, có thể ảnh hưởng đến tự do và an toàn hàng hải khu vực. Tuy nhiên, có một số dấu hiệu cho thấy trước mắt Trung Quốc có thể sẽ chưa dám thách thức sức mạnh hải quân của Mỹ khi Mỹ không đe dọa nghiêm trọng tới lợi ích quốc gia và các tuyến thương mại huyết mạch trên biển của Trung Quốc [7], [15], [17], [19].

v) gia tăng tranh chấp chủ quyền lãnh thổ. Các tranh chấp lãnh thổ ở khu vực trở nên phức tạp hơn do Trung Quốc sẽ có thiên hướng sử dụng vũ lực để giải quyết tranh chấp [7], [8]. Trên thực tế, trong năm trường hợp tranh chấp chủ quyền đối với các đảo ở vùng biển Đông Nam Á được “giải quyết” trong 50 năm gần đây thì hai trường hợp sử dụng biện pháp hòa bình là cơ quan tài phán quốc tế (hai vụ việc giữa Malaysia và Indonesia về đảo/đá Pulau Ligitan và giữa Ma-lai-xi-a và Xinh-ga-po về đảo/đá Pedra Branca), ba trường hợp sử dụng vũ lực đều liên quan tới Trung Quốc (Hoàng Sa, Trường Sa và Hoàng Nham) [9], [10].

Cùng với đó, việc Trung Quốc tăng cường triển khai chiến lược trở thành cường quốc biển sẽ có tác động thúc đẩy phát triển kinh tế, nhất là thương mại, và tăng cường hợp tác biển quốc tế. Việc gia tăng đầu tư cho ngành đóng tàu và các dịch vụ biển giúp giảm chi phí và tạo thuận lợi hóa cho thương mại qua đường biển, giúp thương mại phát triển. Bản thân các ngành kinh tế biển được đầu tư cũng góp phần tạo hiệu ứng lan tỏa cho các ngành kinh tế quốc nội khác phát triển theo [6], [7]. Khi Trung Quốc và các nước trong khu vực cùng tăng cường năng lực biển thì hợp tác biển sẽ ngày càng phát triển, như hợp tác nghiên cứu khoa học biển, hợp tác phòng chống tội phạm trên biển, hợp tác cùng khai thác, cứu trợ cứu nạn v.v...

Đối với Việt Nam, ngoài các tác động chung đối với khu vực nói trên, là nước láng giềng cận kề nên sẽ phải chịu “sức ép” rất lớn từ việc Trung Quốc mở rộng ảnh hưởng trên biển, nhất là sức ép về tranh chấp chủ quyền biển đảo. Điều này hiện nay đã trở nên rõ ràng, buộc Việt Nam phải gấp rút nâng cao năng lực quốc phòng và chấp pháp để tự vệ. Vai trò của luật pháp quốc tế và ASEAN, hai công cụ quan trọng của Việt Nam trong vấn đề Biển Đông cũng sẽ chịu nhiều thách thức, đặt ra những khó khăn không nhỏ cho Việt Nam trong việc bảo vệ chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và phát triển đất nước [10], [14].

2. Chính sách về Biển Đông của một số nước ASEAN

ASEAN đang đóng vai trò xây dựng trong việc gắn kết Trung Quốc cùng quản lý tình hình Biển Đông, đáng chú ý nhất là các hình thức thực thi DOC và những nỗ lực mới trong việc thúc đẩy soạn thảo Bộ Quy tắc Ứng xử COC. Ngày 6-8-2017 trong khuôn khổ Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 50 (AMM-50) tại Manila, Philippines, Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN và Trung Quốc chính thức thông qua dự thảo khung Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC), sau gần 4 năm bắt đầu khởi động đàm phán. Tháng 3/2018 vừa qua, ASEAN và Trung Quốc đã chính thức khởi động đàm phán về Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông (COC) [9], [13].

ASEAN với tư cách một tổ chức đã thể hiện rõ lập trường của mình là không đứng về phía nào. ASEAN không phản đối cũng như không ủng hộ bất cứ tuyên bố chủ quyền nào ở Biển Đông, ASEAN luôn nhấn mạnh các bên liên quan cần giải quyết các vấn đề tranh chấp một cách hòa bình, không đe dọa và sử dụng vũ lực trong khuôn khổ luật pháp quốc tế, cụ thể là UNCLOS. Tuy nhiên có nghịch lý mà ASEAN phải đối mặt trong vấn đề Biển Đông đó là phải cân bằng giữa những lợi ích an ninh và lợi ích kinh tế của khối xét trong mối quan hệ với Trung Quốc. ASEAN quan tâm đến cả hai nhóm lợi ích này. Khối phải giải quyết những mâu thuẫn về lợi ích của cả khối cũng như của từng quốc gia thành viên. Những năm gần đây, ASEAN đã chứng kiến sự điều chỉnh chiến lược Biển Đông của một số nước thành viên trong việc giải quyết tranh chấp chủ quyền với Trung Quốc, đặc biệt là khi nước này đẩy mạnh xây dựng và quân sự hóa một số đảo nhân tạo.

Trong số các nước ASEAN, Philippines và Indonesia là hai nước có vai trò quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp lãnh thổ và gìn giữ hòa bình, hợp tác phát triển ở Biển Đông. Vì vậy, nghiên cứu này lựa chọn các nước Philippines và Indonesia để xem xét chính sách biển trong thời gian qua và chiến lược sắp tới.

2.1. Chính sách của Philippines

Từng là bên nguyên đơn, khởi kiện Trung Quốc ra Tòa Trọng tài thường trực (PCA) liên quan đến tranh chấp ở Biển Đông, song chính sách Biển Đông cũng như mối quan hệ với Mỹ và Trung Quốc của Philippines từ khi Tổng thống Duterte lên nắm quyền năm 2016 đã thay đổi cơ bản.

a. Sự thay đổi trong chính sách Biển Đông của Tổng thống Duterte

Giai đoạn trước năm 1996 (thời Tổng thống Benigno Aquino III), Philippines tập trung liên minh với Mỹ nhằm hạn chế việc Trung Quốc gia tăng ảnh hưởng ở khu vực Biển Đông. Trong thời gian này, Philippines đã khởi kiện Trung Quốc xâm phạm các lợi ích của Philippines ở Biển Đông lên PCA. Sau khi R. Duterte được bầu làm Tổng thống nhiệm kỳ 2016-2022, chính sách Biển Đông của Philippines đã có những điều chỉnh, cả về mục tiêu, ưu tiên và biện pháp triển khai( Phạm Duy Thực,Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao): tạm gác đòi hỏi chủ quyền ở khu vực bãi cạn Scarborough là “chi phí” nhỏ để đổi lấy lợi ích lớn hơn [12]. Dường như chấp nhận việc Trung Quốc kiểm soát thực tế ở Scarborough, nhưng đổi lại ngư dân của Philippines được ra vào đánh bắt cá bình thường ở khu vực này. Tổng thống Duterte cho rằng, giảm căng thẳng với Trung Quốc ở Biển Đông sẽ tạo cơ hội hợp tác và làm giảm nguy cơ từ bên ngoài, tạo điều kiện để Philippines tập trung vào xử lý các vấn đề trong nước như chống tội phạm ma túy, tham nhũng và phát triển kinh tế. Để đáp lại, ngay trong chuyến thăm của tổng thống Philippines đến Bắc Kinh từ ngày 18-21/10/2016, Trung Quốc đã cam kết cho vay khoản tín dụng 9 tỉ USD đồng thời đã ký kết các thỏa thuận hợp tác khác trị giá 15 tỉ USD. Hai bên cam kết “tham vấn song phương”, giải quyết tranh chấp thông qua tham vấn và đàm phán song phương đồng thời tiếp tục thảo luận các biện pháp xây dựng lòng tin. Ngay sau đó, tổng thống R. Duterte đã thể hiện rõ lập trường trong giải quyết tranh chấp ở Biển Đông với Trung Quốc là vấn đề song phương và gần như không nhắc đến phán quyết của PCA ở bất cứ diễn đàn quốc tế nào, kể cả ASEAN [12], [23], [26].

Trong chuyến thăm Trung Quốc ngay sau khi thắng cử, ông R. Duterte đã có những công khai chỉ trích chính quyền Mỹ của tổng thống Obama và đe dọa giảm quan hệ, ngừng tham gia tập trận, tuần tra chung với Mỹ. Thậm chí, ông Duterte còn tuyên bố sẽ “tách” khỏi Mỹ, đi với Trung Quốc và Nga… Việc này được cho là Tổng thống Philippines - Duterte muốn dựa vào Trung Quốc để cải thiện kinh tế đất nước. Điều này cũng phù hợp với lợi ích quốc gia của Trung Quốc, cho nên lãnh đạo Trung Quốc đã nhiệt tình chào đón Tổng thống R. Duterte [11].

Sự điều chỉnh chiến lược của Tổng thống Duterte xuất phát từ nhiều nguyên nhân, mà trước hết là do đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết trong mọi hoạt động đối ngoại; cải thiện quan hệ với Trung Quốc để thúc đẩy phát triển kinh tế; đồng thời coi phán quyết của Tòa trọng tài PCA là con bài đàm phán với Trung Quốc. Bên cạnh đó, cũng thấy rằng lòng tin của Philippines vào Mỹ đã giảm sút đáng kể thời gian qua và chủ nghĩa dân túy đang gia tăng tại đất nước này.

b. Tác động của sự điều chỉnh chính sách của Philippines đối với khu vực

Sự điều chỉnh chính sách Biển Đông của Tổng thống Duterte đang và sẽ tạo ra các tác động đối với khu vực và cục diện Biển Đông: (i) quan hệ Trung Quốc - Philippines đảo chiều từ đối đầu sang đối thoại song phương có thể tạo ra hiệu ứng Domino ở khu vực. Gia tăng mối quan hệ này sẽ tạo sự dịch chuyển địa - chính trị ở khu vực theo hướng có lợi cho Trung Quốc và làm cho xu thế tranh chấp chủ quyền biển đảo tại Biển Đông bị đảo ngược từ đa phương thành song phương đàm phán, hiệp thương giải quyết. Trung Quốc dần quay trở lại nắm quyền chủ đạo trong vấn đề Biển Đông và làm gia tăng khó khăn của Mỹ khi can dự vào khu vực Biển Đông. (ii) sự điều chỉnh chính sách của Phillipines buộc các nước như Mỹ, Nhật Bản hoặc Australia phải tính toán lại khả năng kiềm chế Trung Quốc ở Biển Đông. (iii) vấn đề Biển Đông trong ASEAN sẽ bị phân hóa do không đạt được sự đồng thuận của tất cả các nước thành viên - nguyên tắc hoạt động cơ bản của ASEAN [3; 12].

Như vậy, có thể thấy sự điều chỉnh chính sách Biển Đông của Tổng thống Durteter đã ảnh hưởng không nhỏ đến các nước trong khu vực và trên thế giới. Với Việt Nam, một nước thành viên ASEAN có tranh chấp lãnh thổ trên Biển Đông với Trung Quốc, chính sách hợp tác và đối thoại song phương với Trung Quốc của Philippines sẽ gây khó khăn cho Việt Nam khi thực hiện chủ trương quốc tế hóa và khẳng định chủ quyền quốc gia tại các đảo ở Hoàng Sa và Trường Sa.

2.2. Chính sách của Indonesia

Indonesia coi trọng biển, lấy biển làm nền tảng trung tâm cho chính sách phát triển quốc gia. Indonesia sở hữu nhiều điều kiện tự nhiên thuận lợi để vươn ra biển, song để thành công, Indonesia cần chú ý hơn đến thành tố đối ngoại và xử lý hài hòa các thách thức Biển Đông.

a. Chiến lược “Trục biển toàn cầu” của Indonesia

Tháng 11/2014 tại Hội nghị cấp cao Đông Á tại Naypidaw, Myanmar, Tổng thống Widodo công bố tầm nhìn phát triển đất nước của Indonesia với Học thuyết Trục biển toàn cầu, trong đó biển được coi là hướng mở rộng chính. Mục tiêu trung tâm của Học thuyết Trục biển toàn cầu là tối ưu hóa các nguồn lực và lợi thế sẵn có về biển của Indonesia để phát triển Indonesia thành một "quốc gia biển" giữa Thái Bình Dương - Ấn Độ Dương (có thể hiểu là một dạng cường quốc biển). Học thuyết xác định năm trụ cột chính gồm (i) xây dựng văn hóa biển, (ii) quản lý tài nguyên; (iii) phát triển cơ sở hạ tầng và kết nối biển; (iv) ngoại giao biển; và (v) phát triển hải quân.

Tuy nhiên, Trục biển toàn cầu chỉ đề ra các nguyên tắc chung, không nêu chi tiết các biện pháp triển khai cụ thể. Sau hơn hai năm từ khi Tổng thống Widodo công bố Trục biển toàn cầu, các bộ ngành và địa phương của Indonesia có các diễn giải và triển khai khác nhau. Do vậy, để tháo gỡ nút thắt này, tháng 2/2017, Tổng thống Widodo ban hành Sắc lệnh Tổng thống số 6/2017 về chính sách biển, nêu chi tiết các mục tiêu, nguyên tắc, biện pháp và kế hoạch hành động để triển khai Trục biển toàn cầu.

b. “Chính sách biển” của Indonesia

Chính sách biển nêu chi tiết các mục tiêu, nguyên tắc, biện pháp và kế hoạch hành động để triển khai Trục biển toàn cầu

Về mục tiêu, chính sách biển xác định Indonesia "phấn đấu trở thành một quốc gia biển mạnh, phát triển, đảm bảo chủ quyền và độc lập, đóng góp tích cực cho hòa bình và an ninh ở khu vực và trên thế giới phù hợp với lợi ích quốc gia của Indonesia". Cụ thể, Chính sách biển của Indonesia nhằm [11], [13], [24]: (i) quản lý tối ưu và phát triển bền vững tài nguyên biển; (ii) phát triển chất lượng nguồn nhân lực, khoa học và công nghệ biển; (iii) phát triển lực lượng an ninh quốc phòng biển mạnh; (iv) tăng cường chủ quyền, luật pháp và an toàn trên biển; (v) quản trị đại dương tốt; (vi) đảm bảo phúc lợi xã hội công bằng cho người dân ở khu vực ven biển và các đảo nhỏ; (viii) gia tăng sức cạnh tranh và tăng trưởng của kinh tế và các ngành công nghiệp gắn với biển; (ix) xây dựng cơ sở hạ tầng biển chắc chắn; (x) lên kế hoạch quản lý không gian biển; (xi) bảo vệ môi trường biển; (xii) ngoại giao biển; và (xiii) xây dựng bản sắc văn hóa biển.

Về nguyên tắc triển khai, chính sách biển tập trung (i) tăng cường nhận thức coi Indonesia là quốc gia quần đảo thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ; (ii) phát triển bền vững: khai thác tài nguyên sinh vật không vượt quá khả năng tái tạo và phục hồi; khai thác tài nguyên phi sinh vật không vượt quá khả năng phát triển của các tài nguyên thay thế; mức độ khai thác hiện tại không vượt quá nhu cầu sử dụng trong tương lai; dự liệu các tác động tiêu cực có thể xảy đến trong quá trình khai thác tài nguyên; (iii) phát triển kinh tế xanh: phát triển kinh tế biển đi đôi với bảo vệ môi trường; (iv) quản lý thống nhất và minh bạch: quản lý trong một hệ thống đồng nhất, xây dựng các quy định rõ ràng và minh bạch, cung cấp đầy đủ thông tin để người dân hiểu; (v) khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan vào quá trình lên kế hoạch, quyết định, triển khai, giám sát, kiểm soát, tiếp cận thông tin và sử dụng tài nguyên; (vi) tạo sự bình đẳng và công bằng: mọi cá nhân, nhóm và tầng lớp dân cư từ các vùng miền và tôn giáo khác nhau đều được đối xử bình đẳng, cùng có lợi; tăng cường kết nối giữa các trung tâm kinh tế với các vùng miền, phát triển các dự án ở các đảo ngoài xa, ưu tiên cải thiện phúc lợi cho nhóm thu nhập thấp, đặc biệt là ngư dân [13].

Về biện pháp triển khai, chính sách biển đề ra 76 biện pháp tập trung trong 7 trụ cột gồm (i) quản lý tài nguyên biển và phát triển nguồn nhân lực; (ii) tăng cường quốc phòng an ninh từ biển, chấp pháp và an toàn trên biển; (iii) quản trị đại dương; (iv) phát triển kinh tế biển, cơ sở hạ tầng và phồn vinh cho người dân; (v) quản lý không gian biển và bảo vệ môi trường biển; (vi) xây dựng văn hóa biển; và (vii) xây dựng ngoại giao biển.

Chính sách biển đồng thời đề ra kế hoạch hành động 5 năm theo nhiệm kỳ tổng thống. Kế hoạch hành động hiện tại từ 2016-2019 đề ra 425 hoạt động được phân bổ trong 5 nhóm ưu tiên [13], gồm (i) biên giới biển, không gian biển và ngoại giao biển do Bộ Ngoại giao, Quân đội, Bộ các vấn đề biển và nghề cá và Bộ Thông tin chủ trì thực hiện; (ii) công nghiệp biển và kết nối do Bộ Công nghiệp, Bộ Giao thông, Bộ Việc làm và nhà ở, Cơ quan tìm kiếm cứu nạn chủ trì; (iii) dịch vụ, tài nguyên biển và quản lý môi trường biển do Bộ các vấn đề biển và nghề cá, Bộ Năng lượng và khoáng sản, Bộ Công nghiệp, Bộ Môi trường và rừng chủ trì; (iv) quốc phòng và an ninh biển do Quân đội, Bộ Quốc phòng, Cơ quan an ninh biển, Bộ Các vấn đề biển và nghề cá chủ trì; và (v) văn hóa biển do Bộ Các vấn đề biển và nghề cá, Bộ Giao thông, Bộ Nghiên cứu khoa học và giáo dục, và Bộ Nhân lực chủ trì thực hiện. Nhìn tổng thể, hầu hết các hoạt động mà văn kiện phác thảo tập trung vào nội bộ hơn là hướng ngoại.

Như vậy, có thể thấy Indonesia đã xây dựng từ chiến lược đến chính sách và kế hoạch hành động chi tiết, cụ thể, nhằm hiện thực hóa mục tiêu trở thành một cường quốc biển trong khu vực.

3. Các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thế kỉ 21 được xem là thế kỉ của đại dương, các quốc gia có biển đều rất quan tâm đến biển và cũng rất coi trọng việc xây dựng chính sách/chiến lược biển để sử dụng, khai thác tài nguyên biển bền vững. Với đặc thù riêng biệt của mình, bản chất các vấn đề liên quan đến biển đều là các vấn đề xuyên biên giới, chính điều này cho thấy xu hướng chung của thế giới ngày càng đòi hỏi các quốc gia cần phải xích lại gần nhau hơn, cùng nỗ lực hợp tác giải quyết các vấn đề liên quan đến biển, đặc biệt là những vùng biển chung, chồng lấn… Bên cạnh việc phải xây dựng một chính sách biển tổng hợp để quản lý sử dụng và phát triển bền vững tài nguyên môi trường biển trong vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia của mỗi quốc gia phù hợp với các công uớc quốc tế về biển.

Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy rằng việc xây dựng và thi hành chính sách/chiến lược biển là một quá trình hết sức phức tạp. Nó đòi hỏi việc điều chỉnh và thống nhất các chính sách khác nhau, hài hòa các xung đột về lợi ích trong việc sử dụng tài nguyên biển. Bên cạnh đó, nó cũng đòi hỏi các biện pháp quản lý đặc biệt cho việc thực thi ví dụ như cần phải tái cấu trúc/ xây dựng mới các tổ chức thể chế quản lý cùng với việc kiện toàn, xây dựng những khung khổ pháp lý về biển…

Trong những năm gần đây, xu hướng chung của thế giới cho thấy các quốc gia trên thế giới đã có nhiều nỗ lực trong việc hoạch định và thực thi chiến lược, chính sách biển với việc xác định rõ tầm nhìn định hướng, nguyên tắc chủ đạo, mục tiêu cụ thể cần đạt được, cách tiếp cận đa ngành, tổng hợp… đồng thời với việc xây dựng các nguyên tắc chỉ đạo rất cụ thể, đó là: nguyên tắc dựa vào hệ sinh thái, nguyên tắc phòng ngừa, nguyên tắc bền vững sinh thái, nguyên tắc bảo vệ đa dạng sinh học, nguyên tắc khuyến khích sự tham gia của cộng đồng, nguyên tắc bảo vệ quyền lợi của người dân bản địa... [14]

Mục tiêu của việc hoạch định chính sách biển và vùng bờ là nhắm đến thay đổi hành vi bởi vì hành vi của con người đe dọa môi trường. Để đạt hiệu quả trong thay đổi hành vi, các chính sách phải phản ánh được lợi ích của các bên có liên quan. Việc này có thể được thực hiện thông qua thúc đẩy các bên liên quan tham gia vào hoạch định chính sách, cho họ cảm nhận họ có tiếng nói trong quá trình này nhằm mục đích nâng cao hợp tác, khuyến khích hành vi các bên liên quan có trách nhiệm đến môi trường. Việc các bên liên quan tham gia vào trong quá trình hoạch định chính sách sẽ dễ tạo ra sự đồng thuận và quản lý các xung đột lợi ích [2], [14].

- Minh bạch trong hoạch định chính sách: Nguyên tắc minh bạch yêu cầu các quyết định được đưa ra với sự tham gia đầy đủ của quần chúng. Các bên liên quan phải được thông báo toàn bộ kế hoạch quyết định đến nguồn tài nguyên và các giải trình về việc các quyết định, kế hoạch này được đưa ra như thế nào, và sẽ được thực thi ra sao. Điều này sẽ giúp có được niềm tin của các bên liên quan đối với các nhà hoạch định, quá trình hoạch định và niềm tin vào các chính sách ban hành [11].

- Xây dựng trên cơ sở các chính sách và nỗ lực sẵn có: Chính phủ cần xây dựng dựa trên và hài hòa các chính sách, hoạt động, kế hoạch môi trường và kinh tế, xã hội và ngành đã có và đang được thực thi. Nhưng đồng thời các chính sách cũng cần phải được đánh giá và nâng cao theo thời gian để có thể đối ứng với các vấn đề và thử thách đang diễn ra. Bắt đầu hoàn toàn mới các chương trình, thực tế cho thấy rằng như vậy sẽ rất mất thời gian và chi phí [14].

- Học tập, đúc kết kinh nghiệm: Một chính sách có thể sẽ phát huy hiệu quả ở một quốc gia nhưng không có nghĩa nó sẽ có hiệu quả ở nước khác với bối cảnh khác biệt. Do vậy, việc áp dụng có thể sẽ dẫn đến các chi phí kinh tế, xã hội không lường trước trừ phi trước đó nó đã được xem xét đặt trong hoàn cảnh địa phương, quốc gia cụ thể cùng với việc xem xét đến các ưu tiên và nguồn lực sẵn có của quốc gia

Ngoài ra, thực tiễn còn cho chúng ta một số bài học kinh nghiệm sau khi chúng ta xây dựng chính sách/chiến lược biển [2], [7], [10], [14]:

- Có một xu hướng quản lý theo vùng, khu vực trong đó các hệ sinh thái biển chính được xem như là các đơn vị chức năng cơ bản để quản lý theo khu vực;

- Phát triển chính sách tổng hợp biển và vùng bờ, việc phát triển kinh tế biển phải đi đôi với thực hiện bảo tồn và bảo vệ tài nguyên, môi trường;

- Cần có chiến lược bảo vệ môi trường song song với chiến lược phát triển kinh tế biển và ven biển;

- Xây dựng cơ chế thúc đẩy tham vấn theo chiều dọc và chiều ngang giữa các cơ quan chính phủ, NGOs, và các bên có liên quan khác ở tất cả các cấp để xem xét, giải quyết các vấn đề ưu tiên ảnh hưởng đến phát triển biển;

- Áp dụng cách tiếp cận đa ngành (multisectoral approaches) và thúc đẩy xây dựng hợp tác giữa các bên có liên quan;

- Cần thiết phải hình thành hệ thống luật pháp và các cơ quan quản lý biển đủ mạnh thống nhất từ Trung ương đến địa phương; giải quyết vấn đề môi trường tại địa phương và thực hiện các chương trình kinh tế cấp địa phương:

+ Phát triển hướng dẫn quản lý và ra kế họach cho địa phương

+ Xây dựng năng lực quản lý của địa phương

+ Cho phép chính quyền địa phương áp dụng phương pháp, cách tiếp cận mới, sáng tạo.

- Tạo cơ chế tài chính bền vững thông qua việc cung cấp các khuyến khích đầu tư môi trường cũng như nâng cao sự hợp tác khu vực công và khối tư nhân (public-private sector partnerships)

- Đẩy mạnh nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ về biển và đại dương; tăng cường mối tương tác giữa khoa học và chính sách, thúc đẩy vai trò cố vấn chính sách của khoa học; chuyển giao các kết quả nghiên cứu khoa học một cách hiệu quả cho các nhà quản lý để nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý bền vững nguồn tài nguyên và môi trường biển.

- Chú trọng kiểm soát và hạn chế các nguồn gây ô nhiễm, suy thoái môi trường biển từ đất liền;

- Kiểm soát và giám sát chặt chẽ các phương tiện giao thông, tàu thuyền hoạt động trên biển;

- Phát triển ngành dầu khí trên biển một cách bền vững;

- Chú trọng bảo vệ các giống loài quý hiếm, các hệ sinh thái quan trọng, nơi cư trú của các loài sinh vật biển;

- Tăng cường hoạt động khai thác xa bờ, chú trọng bảo vệ các nguồn lợi ven biển;

- Thúc đẩy sự tham gia và quan tâm đến lợi ích các bên liên quan

4. Những vấn đề cấp bách đặt ra đối với việc quản lý, khai thác hướng đến phát triển bền vững biển và hải đảo của Việt Nam

Trong hơn 30 năm đổi mới vừa qua, Đảng và Nhà nước Việt Nam đã ban hành và thực thi nhiều chủ trương, chính sách quan trọng nhằm khai thác các tiềm năng, các lợi thế của tài nguyên thiên nhiên và môi trường biển, đảo để phát triển kinh tế và đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên những nỗ lực của chúng ta vừa qua chưa thật sự ngang tầm với các tiềm năng, thế mạnh và lợi thế so sánh hiện có của biển, đảo Việt Nam. Tình hình quốc phòng - an ninh ở một số khu vực biển, đảo của chúng ta vẫn tiềm ẩn sự phức tạp, thậm chí có nơi, có lúc rất phức tạp, khó lường, ở chừng mực nào đó khiến cho lộ trình phát triển kinh tế biển, đảo của nước ta gặp khó khăn. Để phát triển kinh tế biển, đảo gắn với bảo đảm quốc phòng - an ninh theo tinh thần Nghị quyết [1],[11], [14], cần giải quyết một số vấn đề cấp bách sau:

- Tư duy, nhận thức về vai trò, vị trí của biển và kinh tế biển gắn với quốc phòng - an ninh của các cấp, các ngành, các địa phương ven biển và người dân còn chưa đầy đủ. Một số địa phương chú trọng phát triển kinh tế mà buông lơi công tác quốc phòng - an ninh. Quy mô kinh tế biển nước ta còn nhỏ bé, chưa tương xứng với tiềm năng, cơ cấu ngành, nghề chưa hợp lý, chưa chuẩn bị những điều kiện cần thiết để vươn ra vùng biển quốc tế.

- Để phát triển biển bền vững, toàn diện, đồng thời có chiều sâu và hiệu quả, nhất thiết phải làm tốt công tác quy hoạch, công tác dự báo bảo đảm cho sự phát triển một cách thống nhất. Cần tập trung đẩy mạnh áp dụng các phương thức quản lý tổng hợp biển mới, tiên tiến. Tăng cường nghiên cứu, triển khai trong thực tiễn các quy hoạch không gian biển, quản lý vùng bờ… để hạn chế tối đa tình trạng khai thác, sử dụng biển, đảo mang tính tự phát, chưa hiệu quả, thiếu bền vững.

- Tăng cường công tác dự báo, nắm bắt chính xác xu thế phát triển một số ngành, hàng hải, logistic, cảng biển… trên cơ sở đánh giá đúng tiềm năng lợi thế biển Việt Nam nói chung và của từng vùng/khu vực/địa phương có biển và phân tích bối cảnh hội nhập quốc tế, khả năng phát triển công nghiệp biển của khu vực [11].

- Chú trọng khai thác các giá trị chức năng, phi vật chất và có khả năng tái tạo của các hệ thống tài nguyên biển như: giá trị vị thế của các mảng không gian biển, ven biển và đảo; giá trị dịch vụ của các hệ sinh thái; giá trị từ văn hóa vật thể và phi vật thể khắp các vùng miền…

- Đầu tư có trọng tâm, trọng điểm và tầm nhìn dài hạn cho việc phát triển nguồn nhân lực biển cả về số lượng và chất lượn, có tính chuyên sâu, có trình độ chuyên môn trong những ngành nghề quan trọng như: thủy sản, đóng tàu, lọc hóa dầu, điều tra cơ bản và khai thác tài nguyên khoáng sản biển, y học biển.

- Vận hành thông suốt cơ chế phối hợp thống nhất, liên ngành và liên vùng trong quản lý, khai thác, sử dụng biển [14].

- Mở rộng quy mô, tăng cường năng lực, cơ sở vật chất phục vụ nghiên cứu khoa học và công nghệ, các cơ sở quan trắc, dự báo, cảnh báo biển, thiên tai biển, các trung tâm tìm kiếm cứu hộ, cứu nạn… ở ven biển. Công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ gắn kết với nhu cầu thực sự phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế biển và bảo đảm quốc phòng - an ninh.

- Chú trọng phát triển cơ sở hạ tầng các vùng biển, ven biển và hải đảo đồng bộ và nâng cao hiệu quả sử dụng. Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đẩy mạnh ứng dụng khoa học và công nghệ từ khâu đầu tư xây dựng, khai thác, vận hành và phát huy hiệu quả các công trình kết cấu hạ tầng, bảo đảm hiện đại và kết nối liên thông.

Nhìn chung chúng ta đã phải đối mặt với nhiều vấn đề mâu thuẫn nảy sinh giữa bảo vệ, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên biển với các hoạt động khai thác và phát triển khác: phát triển đô thị, khu công nghiệp, cảng biển, nông nghiệp - thủy sản biển, du lịch… những mâu thuẫn này ngày càng trở nên gay gắt, bao gồm nhiều bên liên quan, và xuất hiện trên phạm vi rộng và dần trở thành những xung đột về môi trường.

Kết luận

Biển, hải đảo và ven biển là địa bàn chiến lược có vị trí quyết định đối với sự phát triển của đất nước ta, là tiềm năng và thế mạnh cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Phát triển bền vững biển là điều kiện không những tăng cường sức mạnh quốc gia, bảo vệ độc lập chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ tổ quốc, mà còn là phục vụ cho mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Do đó, việc huy động mọi nguồn lực trong và ngoài nước, mọi thành phần kinh tế để xây dựng và thực hiện chiến lược biển có ý nghĩa vô cùng quan trọng cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; trong đó việc xây dựng mới và bổ sung hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách pháp luật về biển, theo đúng các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, phù hợp với thông lệ quốc tế là cơ sở quan trọng nhằm thực hiện thắng lợi Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Tuy nhiên, việc áp dụng và thực thi các chính sách để phát triển bền vững biển có hiệu quả hay không, còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố; trước hết là chất lượng và tiến độ của việc xây dựng, ban hành những cơ chế, chính sách riêng về kinh tế biển; việc áp dụng các chính sách chung về kinh tế - xã hội có liên quan đến biển và đặc biệt là kết quả tổ chức thực hiện để đưa các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống. Đó là trách nhiệm của các bộ, ngành và các cấp uỷ đảng, chính quyền trong vùng biển, các ngành kinh tế biển; đồng thời cũng là trách nhiệm to lớn và nặng nề của mỗi cán bộ, đảng viên, tổ chức đoàn thể trong hệ thống chính trị nước ta nói chung.

(Bài viết thể hiện quan điểm riêng của các tác giả)

Đặng Trung TúViện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trườngTrần Đình Lân, Nguyễn Văn Quân, Vũ Mạnh HùngViện Tài nguyên và Môi trường biển, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam

Nguồn ảnh: Internet

 

Tài liệu tham khảo

Tiếng Việt

1. Ban chấp hành Trung ương Đảng. Nghị quyết số 36-NQ/TW về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn 2045.

2. Ban cán sự Đảng Chính phủ, 2012. Báo cáo “Sơ kết 05 năm thực hiện Nghị quyết lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020”.

3. Báo cáo chính trị Đại hội XVIII của ĐCS Trung Quốc (toàn văn) xem tại: http://www.chinareviewnews.com/doc/1022/9/7/7/102297778.html?coluid=198&kindid=8826&docid=102297778&mdate=1109103547.

4. Vũ Văn Khanh, Chính sách Biển Đông mới của Philippines - nguyên nhân và tác động đối với khu vực. Viện Chiến lược Quốc phòng.

5. Nguyễn Thanh Minh (2016), Nhìn lại chặng đường tham gia Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển quốc tế năm 1982 của Việt Nam giai đoạn 1994 - 2015, Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử số 2.

6. Nguyễn Thanh Minh (2016), Quá trình phân định biển giữa Việt Nam với các quốc gia trong khu vực Biển Đông, Tạp chí Lịch sử Đảng, số 7.

7. Đặng Đình Quý. Biển Đông. Hợp tác vì an ninh và phát triển trong khu vực. NXB Thế giới 2009.

8. Đặng Đình Quý, Nguyễn Minh Ngọc. Biển Đông quản lý tranh chấp và định hướng giải pháp. NXB Thế giới 2013.

9. Nguyễn Hùng Sơn, Đặng Cẩm Tú. Bàn về chiến lược cường quốc biển của Trung Quốc sau đại hội XVIII. Tạp chí Nghiên cứu Quốc tế số 4 (99), tháng 12/2014.

10. Nguyễn Hồng Thao. Biển Đông - Ba giai đoạn, bốn thách thức, hai cách tiếp cận khu vực và một niềm tin. Bài viết nằm trong cuốn "Tìm kiếm Giải pháp vì Hòa bình và Công lý ở Biển Đông", TS. Đặng Đình Quý (chủ biên), NXB Thế giới, 2015

11. Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam, 2018. Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020” (Dự thảo).

12. Phạm Duy Thực,Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao, Điều chỉnh trong Chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte.

13. Phạm Duy Thực,Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao, Chính sách Biển của Indonesia: Thuận lợi và thách thức.

14. Đặng Trung Tú, 2018. Báo cáo Đánh giá tình hình và sơ kết 05 năm thực hiện Nghị Quyết 24-NQ/TW. Chuyên đề quản lý tài nguyên Biển và Hải đảo. Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường.

15. Trương Minh Huy Vũ, Lê Thành Lâm, 2013. Vai trò của “thể chế hoá” trong tranh chấp Biển Đông và lựa chọn chiến lược cho Việt Nam. Tạp chí Nghiên cứu và Phát triển, số 6-7 (tr 104-105).

Tiếng Anh

16. Diplomatic Academy of VietNam. The South China Sea: Cooperation for regional security and development. Proccedings of International Workshop, Hanoi 2009

17. Benedict Richard O'Gorman Anderson, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, London: Verso, 1991.

18. Jean-Pierre Cabestan, "The many Facets of Chinese Nationalism" China Perspectives 59, 2005.

19. Harris Mylonas and Kendrick Kuo, “Nationalism and Foreign Policy”, Oxford Research Encyclopedia of Politics, truy cập ngày 1/12/2018, http://oxfordindex.oup.com/view/10.1093/acrefore/9780190228637.013.452

20. “The relationship between Chinese nationalism and Chinese foreign policy”, SIPA Columbia,

21. https://sipa.columbia.edu/academics/capstone-projects/relationship-between-chinese-nationalism-and-chinese-foreign-policy, truy cập ngày 1/12/2018,

22. MIT Press Journal, “Alastair Iain Johnston, “Is Chinese nationalism rising?” https://www.mitpressjournals.org/doi/pdf/10.1162/ISEC_a_00265, truy cập ngày 1/12/2018

23. Financial Times, “China treads more cautiously over maritime disputes”, https://www.ft.com/content/c5ef1614-b296-11e4-a058-00144feab7de,

24. Hoang Do, Hyper-nationalism is not the future, The Maritime Issues, 4/10/2018, http://www.maritimeissues.com/politics/hypernationalism-is-not-the-future.html, truy cập ngày 10/12/2018.

25. http://www.navyadministration.tpub.com/12966/css/12966_9.htm.