Hệ Thống Hưu Trí Việt Nam: Hiện Trạng Và Thách Thức

1. Đầu tư
2. Trao đổi - Bình luận

Xu hướng già hóa dân số Việt Nam

Sự thay đổi của dân số có tác động lớn đến hoạt động kinh tế, xã hội của các nước, khu vực và toàn thế giới. Việt Nam không nằm ngoài xu hướng đó, thời gian gần đây sự thay đổi của dân số có thể thấy rõ nhất là hiện tượng dân số già hóa nhanh do tỷ lệ sinh giảm và tuổi thọ tăng lên, theo đó tỷ lệ phụ thuộc cũng tăng nhanh chóng.

Số liệu của Tổng điều tra Dân số và Nhà ở năm 2012 của Tổng cục Thống kê cũng như con số dự báo của tổ chức Lao động Quốc tế (ILO)-Liên hiệp quốc (UN) cho thấy số lượng người cao tuổi đang tăng nhanh hơn bất cứ nhóm dân số nào khác.

Biểu đồ 1: Tháp dân số

Nguồn: UN (2010)

Mức sống được cải thiện của người dân Việt Nam đã dẫn đến tuổi thọ cũng tăng nhanh chóng, tuổi thọ từ 40,2 năm vào năm 1950 lên tương ứng 69,2 và 73 vào năm 2001 và 2012 và đến năm 2050 theo dự báo của UN tuổi thọ trung bình sẽ là 80,4 trong đó nữ là 82,5 tuổi, nam là 78,2 tuổi, tương đương với tuổi thọ dân số Châu Âu - Châu Mỹ hiện nay.

Tuổi thọ trung bình của dân số ngày càng cao đã làm cho tỷ trọng người từ 65 tuổi trở lên tăng. Năm 1999, tỷ trọng những người từ 65 tuổi trở lên là 5,8%, năm 2009 là 6,4%, năm 2012 là 7,1%. Theo dự báo của Liên hợp quốc (2010), con số này sẽ tăng lên 10% vào năm 2020 và lên tới 24% năm 2050.

Một trong những chỉ tiêu quan trọng biểu thị xu hướng già hoá của dân số là chỉ số già hoá, đó là tỷ số giữa dân số từ 60 tuổi trở lên so với dân số dưới 15 tuổi tính theo phần trăm. Chỉ số già hoá đã tăng từ 18,2% năm 1989 lên 24,3% năm 1999 và đạt 42,7% năm 2012. Điều đó cho thấy xu hướng già hoá dân số ở nước ta diễn ra khá nhanh trong hai thập kỷ qua.

Người cao tuổi Việt Nam có đời sống vật chất nhiều khó khăn và sức khỏe hạn chế. Hiện tại, chỉ có hơn 25,5% người cao tuổi ở Việt Nam sống bằng lương hưu hay trợ cấp xã hội, còn lại trên 70% người cao tuổi không có tích lũy vật chất, phải tự lao động kiếm sống cùng với sự hỗ trợ của con cháu và gia đình. Bên cạnh đó, về sức khỏe, tuy người cao tuổi ở Việt Nam có tuổi thọ trung bình cao (73 tuổi), nhưng gánh nặng bệnh tật cũng rất lớn, với khoảng 95% người cao tuổi có bệnh, chủ yếu là bệnh mãn tính không lây truyền. Tuổi thọ tăng, người già sống lâu hơn làm cho tỷ lệ phụ thuộc người già tăng và tăng từ 8,3% năm 1989 lên 10,3% năm 2012. Điều đó chứng tỏ gánh nặng không chỉ đối với dân số trong độ tuổi có khả năng lao động mà cả chính phủ và hệ thống bảo hiểm xã hội (BHXH) ngày càng tăng.

Thời gian để Việt Nam chuyển đổi từ cơ cấu dân số “già hóa” sang cơ cấu dân số “già” sẽ ngắn hơn nhiều so với các quốc gia có trình độ phát triển cao hơn. Ví dụ như Pháp là 115 năm, Thụy Điển phải mất tới 85 năm, Nhật Bản là 26 năm và Thái Lan là 22 năm, trong khi đó Việt Nam dự báo là 20 năm - theo dự báo đến 2017 dân số Việt Nam sẽ bước vào giai đoạn “thời kỳ già hóa dân số” và bước vào giai đoạn dân số “già” trong hai thập kỷ tiếp theo.

Xu hướng biến đổi dân số theo hướng già hóa đặt ra nhiều thách thức lên hệ thống tài chính quốc gia mà cụ thể là hệ thống tài chính hưu trí trong vài thập kỷ tới. Mặt khác, gánh nặng sẽ tăng lên đáng kể cho hệ thống bảo trợ xã hội, hệ thống y tế và bộ phận dân số trong tuổi lao động. Do đó, Chính phủ phải chuẩn bị nguồn lực, hoạch định chính sách kinh tế và các chương trình an sinh xã hội cần thiết và phù hợp.

Hiện trạng hệ thống hưu trí Việt Nam

Lịch sử hình thành

Hệ thống hưu trí Việt Nam bắt đầu hình thành từ năm 1962. Ngày 27/12/1961, Nghị định 218/CP về ban hành điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với công nhân viên chức nhà nước được ban hành, nghị định này được coi là văn bản gốc về BHXH đối với cán bộ, công nhân viên chức Nhà nước, gồm có 06 chế độ và quy định Quỹ BHXH nằm trong ngân sách nhà nước, do các cơ quan, đơn vị đóng góp. Chế độ BHXH đối với công nhân viên chức nhà nước là chế độ có mức hưởng được xác định trước (DB - PAYG - define benefits-pay as you go).

Giai đoạn 1995-2007, kinh tế Việt Nam phát triển mạnh, thành phần kinh tế tư nhân gia tăng nhanh chóng, làm phát sinh những vẫn đề phức tạp khó khăn trong việc quản lý hành chính, tài chính và đặc biệt bảo vệ quyền lợi cho người lao động. Trước những bất cập đó, năm 1995, Bảo hiểm Xã hội Việt Nam (VSI) được thành lập để quản lý hệ thống nhưng vẫn dưới sự bảo trợ của Chính phủ. Quy định thêm thành phần kinh tế tư nhân tham gia bảo hiểm xã hội.

Giai đoạn từ 2007 - nay, Luật BHXH được thông qua và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2007 đối với BHXH bắt buộc; từ ngày 01/01/2008 đối với BHXH tự nguyện; từ 01/01/2009 đối với Bảo hiểm thất nghiệp. Các quy định của Luật BHXH về chế độ hưu trí được kế thừa từ các quy định trước đây; có phát triển, mở rộng về đối tượng, loại hình BHXH tự nguyện… Các chế độ BHXH được quy định cụ thể có lợi hơn cho người lao động như quy định chặt chẽ về quản lý, sử dụng, đầu tư tăng trưởng Quỹ BHXH, trách nhiệm của các bên tham gia BHXH, quản lý, giám sát việc quản lý và Quỹ BHXH công khai, minh bạch, góp phần bảo đảm an sinh xã hội.

Cấu trúc hệ thống

Hệ thống hưu trí của Việt Nam hiện nay chủ yếu bao gồm chế độ hưu trí nằm trong BHXH theo các quy định pháp luật về BHXH và bảo hiểm hưu trí (niên kim) do các công ty bảo hiểm nhân thọ cung cấp.

Bảo hiểm niên kim mang tính chất tự nguyện, tiết kiệm cá nhân, đóng góp không đáng kể trong hệ thống hưu trí của Việt Nam. Do vậy, nếu áp dụng mô hình hệ thống hưu trí đa trụ cột do Ngân hàng Thế giới (WB) xây dựng thì hệ thống hưu trí Việt Nam là hệ thống đơn tầng (chủ yếu là trụ cột 1-BHXH bắt buộc), chưa có Hệ thống phúc lợi xã hội toàn dân. Do trụ cột 3 - bảo hiểm hưu trí tự nguyện - đang được hình thành, đóng góp chưa đáng kể nên phần cấu trúc hệ thống dưới đây chủ yếu đề cập tới hệ thống BHXH hiện nay.

Chế độ BHXH trước 1995: chỉ có lao động của khu vực nhà nước tham gia hệ thống và được nhiều cơ quan chức năng (Tổng Liên đoàn Lao động, Bộ Lao động - Thương binh vã Xã hội (LĐTBXH)) quản lý dưới sự giám sát của Chính phủ. Trong hệ thống đó, mức hưởng hưu trí được xác định dựa trên số năm đóng góp và thu nhập cơ sở (thường là mức lương vào thời điểm nghỉ hưu). Khoản hưởng lợi được chi trả từ quỹ bảo hiểm xã hội - quỹ được hình thành từ khoản đóng góp của người sử dụng lao động (một phần của quỹ lương) và từ trợ cấp của Chính phủ. Quỹ bảo hiểm do Chính phủ quản lý và bảo trợ và là một bộ phận của ngân sách nhà nước. Trên thực tế, từ sau năm 1995, Bảo hiểm xã hội Việt Nam nhận trách nhiệm chi trả toàn bộ cho số người được hưởng lợi của hệ thống trước năm 1995 và sau đó nhận khoản thanh toán từ Chính phủ thông qua Bộ Tài chính.

Chế độ BHXH sau năm 1995:

Cơ quan quản lý: Bảo hiểm xã hội Việt Nam chịu trách nhiệm thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về BHXH. Bảo hiểm xã hội Việt Nam được tổ chức theo cơ cấu chiều dọc và có các chi nhánh ở cấp huyện và các chi nhánh ở địa phương chịu trách nhiệm cả thu và chi.

Đối tượng tham gia: việc tham gia BHXH bắt buộc hiện tại bắt buộc đối với các đối tượng sau: (i) lao động trong khu vực nhà nước, bao gồm những người làm việc trong chính phủ, các tổ chức của Đảng và lực lượng vũ trang; (ii) lao động làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước (SOEs); và (iii) các doanh nghiệp tư nhân có số lao động trên 10 người, bao gồm các doanh nghiệp nước ngoài, đại diện của các doanh nghiệp nước ngoài, doanh nghiệp trong các khu công nghiệp và khu chế xuất và các tổ chức quốc tế. Bên cạnh đó, người Việt Nam đang làm việc ở nước ngoài, hoặc người nước ngoài đang làm việc tại Việt Nam, các đối tượng không có hợp đồng lao động vẫn có thể tham gia đóng góp vào các chương trình BHXH tự nguyện.

Loại hình thụ hưởng: chủ yếu là các khoản chi trả dài hạn, bao gồm hưu trí, tử tuất, tai nạn lao động và mất sức lao động. Bên cạnh đó, có một số khoản chi trả một lần như trợ cấp mai táng, thanh toán một lần cho một số đối tượng về hưu… Lương hưu trí được thanh toán cho nam giới và nữ giới ở độ tuổi tương ứng là 60 và 55 với ít nhất 20 năm đóng góp, và mức lương này được xác định bằng công thức tính nhất định.

Cơ chế đóng góp: quy định đóng góp cho hệ thống quỹ BHXH bắt buộc là 24% tiền lương, tiền công hàng tháng (17% từ doanh nghiệp và 7% từ người lao động đóng góp, từ năm 2014 con số tương ứng sẽ là 18% và 8%), trong đó 3% được trích vào quỹ bảo hiểm ốm đau, thai sản; 1% vào quỹ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; và 20% vào quỹ hưu trí, tử tuất.

Đối với BHXH tự nguyện, người tham gia đóng 20% mức thu nhập lựa chọn (từ năm 2014 là 22%), mức thu nhập lựa chọn thấp nhất bằng mức lương tối thiểu chung và cao nhất bằng 20 tháng lương tối thiểu chung.

Thực trạng và thách thức của hệ thống

Tỉ lệ tham gia thấp

Năm 2012 theo số liệu của BHXH Việt Nam, có 10,4 triệu người tham gia BHXH bắt buộc, tăng 40,6%, tương ứng tăng hơn 3 triệu người so với năm 2007 (là năm đầu thực hiện Luật BHXH). Tuy nhiên, trên thực tế, diện bao phủ BHXH còn thấp hơn so với yêu cầu, đối tượng tham gia Bảo hiểm xã hội liên tục tăng qua các năm nhưng vẫn còn rất hạn chế, chỉ chiếm 20% lực lượng lao động và khoảng 80% số người thuộc diện tham gia BHXH. Tỷ lệ tham gia hệ thống rất thấp vì số lượng người tham gia chủ yếu từ khu vực nhà nước và có rất ít người tham gia vào hệ thống bảo hiểm xã hội tự nguyện, sau 06 năm triển khai mới chỉ có khoảng 140 nghìn người tham gia.

Tỷ lệ tham gia BHXH của khu vực tư nhân và khu vực nhà nước không đồng đều, tỷ lệ tham gia BHXH của khu vực tư nhân chỉ chiếm 14% và tỷ lệ đóng góp vào quỹ BHXH chỉ đạt 27%. Số người hưởng lương hưu là 2,3 triệu người tuy nhiên số người trên 60 tuổi là 10,21 triệu người. Bên cạnh đó, quá trình tái cơ cấu kinh tế gắn với việc sắp xếp lại lao động nên số lượng lao động trong khu vực nhà nước, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước, đang giảm xuống. Những lao động trong đối tượng sắp xếp lại tham gia hoạt động trong khu vực tư nhân nhưng không tái đăng ký tham gia hệ thống bảo hiểm xã hội nên tỷ lệ tham gia thấp.

Trước tình trạng già hóa dân số, tỷ lệ người đóng BHXH trên số người hưởng lương hưu đang có xu hướng giảm nghiêm trọng, từ 217 người đóng cho 1 người hưởng lương hưu vào năm 1996 thì đến nay, chỉ còn 9 người đóng cho 1 người hưởng. Trong khi đó, tuổi nghỉ hưu thực tế bình quân chỉ là 53,2 tuổi. Theo tính toán, mỗi cá nhân có 31 năm đóng BHXH và chỉ đủ để quỹ bảo hiểm trả lương hưu trong vòng gần 13 năm. Song tuổi thọ bình quân của người Việt Nam ngày càng cao và độ dài thời gian hưởng lương hưu bình quân hiện nay là 19,5 năm.

Mất công bằng giữa các thế hệ

Hệ thống hưu trí PAYG với mức hưởng được xác định trước trong điều kiện dân số già hoá và tỉ lệ tham gia hệ thống chưa cao cũng có nghĩa là các thế hệ trẻ hiện nay và tương lai sẽ phải chịu gánh nặng lớn hơn mới có thể trang trải được chi phí cho hệ thống. Gánh nặng lớn hơn này có thể được thể hiện dưới nhiều dạng khác nhau, ví dụ như tỷ lệ đóng góp tăng lên liên tục, độ tuổi nghỉ hưu được kéo dài, nguy cơ vỡ quỹ BHXH khiến quyền lợi hưu trí trong tương lai của lực lượng lao động hiện tại và tương lai không được bảo đảm.

Hiệu quả quản lý quỹ BHXH chưa cao

Bảo hiểm xã hội Việt Nam được tổ chức theo cơ cấu chiều dọc với các chi nhánh ở cấp huyện và các chi nhánh ở địa phương chịu trách nhiệm cả thu và chi. Việc phân cấp quản lý theo hình thức này giúp việc tiếp cận người tham gia hệ thống ở địa phương trở nên dễ dàng hơn. Tuy nhiên, hình thức này cũng dẫn đến sự gia tăng chi phí hành chính và có thể dẫn đến những vấn đề tiêu cực trong quá trình thu, chi thực hiện phân tán tại địa phương. Hơn nữa, sự hợp tác trong quản lý giữa BHXH Việt nam và các Bộ khác, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư với chức năng quản lý các loại hình doanh nghiệp trong cả nước, vẫn chưa thực sự chặt chẽ nên việc nợ bảo hiểm xã hội vẫn còn phổ biến, đặc biệt là khu vực tư nhân.

Để khắc phục các vấn đề phát sinh trong quá trình chi trả lương hưu, từ năm 2013, Thủ tướng Chính phủ đã đồng ý cho BHXH Việt Nam thực hiện mở rộng chi trả lương hưu và trợ cấp BHXH hàng tháng qua bưu điện trên phạm vi cả nước sau khi thí điểm tại một số địa phương như Lâm Đồng, Bắc Kạn, Đắk Nông, Phú Yên từ tháng 9/2011.

Mất cân đối quỹ BHXH trong dài hạn

Theo số liệu thống kê của BHXH Việt Nam, từ năm 1995 cho đến 2011, hàng năm số thu cho Quỹ Hưu trí đều lớn hơn số chi (tỷ lệ sử dụng chi/thu là 76,3%; ước năm 2011 cân đối thu - chi trong năm còn dư là 11.551 tỷ đồng, tỷ lệ sử dụng chi/thu là 77%), nên đảm bảo chi trả và có kết dư.

Tuy nhiên, trong tương lai dự báo với mức đóng góp và mức hưởng chế độ như quy định hiện hành thì Quỹ BHXH sẽ đứng trước nguy cơ mất cân đối nghiêm trọng:

Đến năm 2023 số thu bằng số chi. Từ năm 2024 trở đi để đảm bảo chi chế độ hưu trí, tử tuất, ngoài số thu trong năm phải trích sử dụng thêm kết dư của thu các năm trước mới đảm bảo đủ chi;

Đến năm 2037, nếu không có chính sách hoặc biện pháp tăng thu hoặc giảm chi thì số thu BHXH trong năm và số tồn tích bắt đầu không đảm bảo khả năng chi trả. Các năm sau đó số chi lớn hơn rất nhiều so với số thu trong năm.

Sự bền vững về mặt tài chính của hệ thống hưu trí Việt Nam chịu tác động của rất nhiều nhân tố. Thứ nhất, tỷ lệ phụ thuộc dân số của hệ thống đang có xu hướng gia tăng nhanh. Thứ hai, tỷ lệ đóng góp hiện tại thấp hơn so với tỷ lệ đóng góp bền vững - hay còn gọi là tỷ lệ chi phí PAYG – và vì thế mà quỹ có thể bị cạn kiệt. Thứ ba, tỷ lệ tham gia có xu hướng giảm xuống do (i) sự thu hẹp của khu vực nhà nước, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước; (ii) sự dịch chuyển của các đối tượng lao động sắp xếp lại từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân nhưng lại không đăng ký tham gia vào hệ thống bảo hiểm xã hội, và (iii) tỷ lệ tham gia của khu vực tư nhân còn quá thấp. Thứ tư, mức hưởng được chỉ số hoá theo mức lương tối thiểu vẫn còn lớn, gắn liền với thời gian hưởng dài do người hưởng lợi nghỉ hưu sớm và tuổi thọ có xu hướng tăng lên.

Tất cả những nhân tố kể trên khiến cho hệ thống hưu trí Việt Nam đối mặt với nhiều vấn đề và có thể rơi vào khủng hoảng trong tương lai. Việc ổn định tài chính và duy trì sự công bằng giữa các thế hệ trong hệ thống hưu trí PAYG trước sức ép dân số già hoá nhanh chóng là những câu hỏi chính sách hóc búa nhất đối với bất kỳ nền kinh tế nào. Do vậy, Việt Nam cần nhanh chóng có những chính sách phù hợp với những điều kiện kinh tế - xã hội nhằm chủ động đối phó với những thách thức của hệ thống hưu trí trong dài hạn.

Nỗ lực cải cách hệ thống hưu trí Việt Nam

Trước những bất cập và thách thức của hệ thống hưu trí hiện nay, Việt Nam cần có những cải cách toàn diện mang tính hệ thống phù hợp với những biến đổi dân số và điều kiện kinh tế của Việt Nam. Đồng thời phải thực sự công bằng, không phân biệt khu vực kinh tế, bình đẳng giới, quan tâm đến quyền lợi của mọi tầng lớp xã hội, nhất là khi nông dân hiện vẫn chiếm đến hơn 70% dân số nhưng vẫn chưa có điều kiện tham gia vào hệ thống BHXH hiện hành, đặc biệt về y tế và hưu trí.

Trong những năm vừa qua, nhận thức được sự cấp thiết của vấn đề, Chính phủ Việt Nam đã và đang nỗ lực cải cách hệ thống hưu trí. Hiện tại, Chính phủ đang tiến hành lấy ý kiến về việc bổ sung, sửa đổi luật BHXH nhằm đưa ra giải pháp khắc phục kịp thời những bất cập của Luật BHXH hiện hành và dự kiến trình quốc hội vào tháng 5/2014. Ngoài ra, Bộ Tài vhính và Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội còn triển khai những đề án mới là Bảo hiểm hưu trí tự nguyện và Bảo hiểm hưu trí bổ sung.

Bảo hiểm hưu trí, quỹ hưu trí tự nguyện đã bắt đầu được triển khai sau khi thông tư số 115/2013/TT-BTC của Bộ Tài chính về hướng dẫn bảo hiểm hưu trí và quỹ hưu trí tự nguyện có hiệu lực từ 15/10/2013. Các doanh nghiệp bảo hiểm trên thị trường cũng đón đầu xu thế này và triển khai các sản phẩm mới phù hợp với quy định của chính phủ. Hiện nay Dai-ichi đã đưa ra sản phẩm Bảo hiểm hưu trí tự nguyện đầu tiên trên thị trường. Trên thị trường hiện có 6 doanh nghiệp có đủ điều kiện triển khai bảo hiểm hưu trí tự nguyện theo luật định là Prudential Việt Nam, Bảo Việt Nhân thọ, Manulife, AIA Việt Nam, Dai-ichi Việt Nam, PVI Sun Life.

Với mục tiêu hình thành hệ thống hưu trí đa tầng, đối phó với thực tế lương hưu thấp trong xu hướng già hóa dân số, Bộ LĐTBXH đề xuất triển khai chính sách Bảo hiểm hưu trí bổ sung. Lộ trình được thực hiện theo 3 giai đoạn: Giai đoạn 1 (2012-2015): hình thành khung pháp lý, tổ chức thí điểm đối với một số tập đoàn, doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. Giám sát quá trình hoạt động và thực hiện các cải tiến cần thiết để hoàn thiện hệ thống. Giai đoạn 2 (2015-2020): hoàn thiện khung pháp lý và mở rộng đối tượng tham gia đóng góp vào quỹ hưu trí bổ sung. Giai đoạn 3 (sau 2020): nghiên cứu chuyển đổi mô hình quỹ hưu trí bổ sung từ hình thức tự nguyện sang hình thức bắt buộc. Hiện nay Bộ LĐTBXH đang hoàn thiện dự thảo chính sách để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, áp dụng thí điểm vào năm 2014.

Hy vọng trong thời gian tới, hai đề án trên của Bộ Tài chính và Bộ LĐTBXH được triển khai sẽ đem lại những kết quả khả quan cùng với hệ thống BHXH hiện hành đáp ứng được nhu cầu hưu trí và nhu cầu phát triển của xã hội trong xu thế dân số già hóa của Việt Nam trong tương lai.

Tài liệu tham khảo

1. Báo cáo Tổng điều tra Dân số và nhà ở 2012, Tổng Cục Thống kê

2. Luật Bảo hiểm xã hội 2007

3. Luật Lao động sửa đổi 2002

4. Số liệu thống kê của BHXH Việt Nam, 2007-2012

5. Các báo cáo, tổng kết qua các hội thảo lấy ý kiến về sản phẩm Bảo hiểm hưu trí bổ sung và Bảo hiểm hưu trí tự nguyện của Bộ Tài chính, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội

6. Báo cáo dân số của UN 2010/2011

7. Nguyễn Hùng Cường, Phó trưởng Ban Thực hiện chính sách BHXH, Bảo hiểm Xã hội Việt Nam - Tuổi nghỉ hưu với cân đối quỹ BHXH ở Việt Nam, 17/4/2012.