Kiểm Soát Xung đột Lợi ích để Phòng, Chống Tham Nhũng Trong Tuyển ...

Về nguyên tắc, xác định khái niệm xung đột lợi ích trong khu vực công không phải một vấn đề quá phức tạp. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), xung đột lợi ích là “tình huống trong đó một cán bộ công chức, trong thẩm quyền chính thức của mình, đưa ra hoặc phải đưa ra các quyết định hoặc có những hành động, có thể tác động tới lợi ích cá nhân của họ”(1). Tuy nhiên, việc thiết lập các khuôn khổ chính sách hiệu quả để kiểm soát xung đột lại là một nhiệm vụ phức tạp. Để giải quyết một xung đột cụ thể, một loạt những dữ kiện, luật áp dụng và chính sách liên quan, cần được thiết lập hoặc rà sát, đồng thời cần có một sự phân biệt rõ ràng giữa các tình huống xung đột, như “tiềm tàng” hay “hiện hữu”.

Giảm thiểu tham nhũng qua ngăn ngừa xung đột lợi ích

Một số quốc gia đã thông qua luật xung đột lợi ích cụ thể, bao gồm các định nghĩa, thủ tục ngăn ngừa, tiết lộ và quản lý xung đột lợi ích, cũng như thủ tục điều tra, đi kèm áp dụng các biện pháp kỷ luật, hành chính hoặc hình sự. Ngăn ngừa xung đột lợi ích, bao gồm bắt buộc công khai các xung đột lợi ích tiềm ẩn của quan chức nhà nước và việc thực hiện các chính sách và thủ tục quản lý xung đột lợi ích(2), đảm bảo xung đột lợi ích không biến thành tham nhũng. Cách tiếp cận này thường được bổ sung bởi các hạn chế cụ thể, ví dụ như cấm hoặc hạn chế nhận quà tặng, hạn chế tham gia vào các tổ chức phi lợi nhuận hoặc các hoạt động kinh doanh ngoài chức năng công vụ. Trong các khu vực pháp lý với trọng tâm trách nhiệm là phát hiện, điều tra và xử phạt các xung đột lợi ích thực tế như một hành vi vi phạm kỷ luật, hành chính hoặc hình sự, vi phạm xung đột lợi ích gần với những hành vi tham nhũng khác, như lạm dụng chức vụ. Sự phức tạp và đa dạng trong tình huống phát sinh xung đột lợi ích, cùng gánh nặng hành chính liên quan đến việc thực thi các biện pháp chống tham nhũng, cho thấy tầm quan trọng của các chính sách và thủ tục phòng ngừa, giúp cán bộ, công chức nhận thức được trách nhiệm của họ và tạo cơ hội giải quyết xung đột trước khi chúng xảy ra.

Xung đột lợi ích trong tuyển dụng ở khu vực công

Trong khi các hệ thống pháp luật khác nhau, tất cả các hình thức xung đột lợi ích, về cơ bản, đều có thể được phân thành hai dạng(3), bao gồm xung đột lợi ích tài chính và xung đột lợi ích phi tài chính. Xung đột lợi ích tài chính liên quan trực tiếp đến lợi ích tiền tệ. Một công chức được cho là vi phạm xung đột lợi ích tài chính khi bản thân công chức này sử dụng quyền lực công vụ để thu về cho cá nhân họ, thành viên trong gia đình của họ, hoặc các cộng sự thân cận, lợi nhuận về tài chính hoặc tránh được tổn thất tài chính. Bản chất của xung đột lợi ích phi tài chính thường liên quan tới các mối quan hệ cá nhân hoặc tổ chức, những mối ràng buộc có thể gây ảnh hưởng đến khả năng đưa ra quyết định khách quan của công chức.

Ở châu Âu nói chung, công chức nhà nước cũng phải trải qua quá trình tuyển dụng, tuy nhiên lực lượng cạnh tranh ở khu vực công dường như không lớn như các doanh nghiệp tư nhân. Bởi vậy, các chính phủ buộc phải sử dụng các chính sách lương và việc làm để góp phần đảm bảo thực hiện cùng lúc nhiều mục tiêu như: bảo đảm các mục tiêu về ngân sách(4); thực hiện chính sách ổn định kinh tế vĩ mô(5); tái phân phối tài nguyên(6); hoặc để thỏa mãn các nhóm lợi ích có thể đạt được lợi ích thông qua hoạt động bầu cử(7). Ở một số quốc gia, các hoạt động tuyển dụng của chính phủ đôi khi dựa trên chủ nghĩa gia đình trị (nepotism), ở đây được định nghĩa là sự giới hạn tuyển dụng một số vị trí trong khu vực công cho một nhóm nhỏ những người lao động có quan hệ chính trị hoặc cá nhân. Bằng những quan hệ này, một số người lao động có thể không cần “xếp hàng” hay tham dự ứng tuyển hợp pháp mà vẫn có thể tìm được việc làm trong khu vực công. Một điểm chung của những quốc gia với nhiều tiêu cực trong tuyển dụng là tần suất bổ nhiệm chính trị lớn. Báo cáo Government at a Glancecủa OECD năm 2017 nêu rõ sự khác biệt giữa các quốc gia trong việc luân chuyển nhân viên sau những thay đổi trong bộ máy chính trị. Ở các nước như Đức và Anh, tần suất luân chuyển nhân viên là khá thấp, và chủ yếu thay đổi ở các vị trí cố vấn. Ở các nước như Hy Lạp và Tây Ban Nha, phạm vi luân chuyển mở rộng đến cả các lớp quản lý công cao cấp và trung cấp.

Thêm vào đó, chính trị gia hoặc công chức sử dụng ảnh hưởng cá nhân để tuyển dụng thành viên gia đình hoặc bạn bè cũng là một yếu tố quan trọng. Có một sự chênh lệch nhất định về biểu hiện và tần suất của sai phạm này giữa các quốc gia châu Âu, nhưng nhìn chung là phổ biến hơn ở các quốc gia có chênh lệch lớn về lương ở khu vực công - tư.

Chủ nghĩa gia đình trị và trường hợp của bang Bavaria, Cộng hòa Liên bang đức

Ngày 26/4/2013, Georg Schmid, lúc bấy giờ là người đứng đầu nhóm nghị sĩ Liên minh Xã hội Cơ đốc giáo Bavaria (CSU) trong Quốc hội bang Bavaria, đã đệ đơn từ chức vì những báo cáo liên quan đến công việc với đãi ngộ cực cao của vợ ông. Cựu nghị sĩ đảng CSU đã tuyển dụng chính vợ của mình với danh nghĩa một nhân viên tự doanh cho một văn phòng bầu cử ở Donauwörth trong hơn hai mươi năm với mức lương hậu hĩnh lên tới 5500 euro một tháng(8). Kể từ năm 2000, Bavaria đã ban hành luật, cấm các đại diện của bang này tuyển dụng vợ/chồng và con cái. Tuy nhiên, ông Schmid đã sử dụng một ngoại lệ vẫn còn tồn tại, vốn để áp dụng cho các trường hợp cũ: các hợp đồng được ký kết trước khi luật có hiệu lực được phép tiếp tục vô thời hạn. Mười bảy trong số chín mươi hai đại diện của CSU tại quốc hội Bavaria đã sử dụng ngoại lệ này, cho đến năm 2013, phần lớn đã buộc phải sa thải người thân của họ. Ngày 29/4/2013, một thành viên CSU khác của Quốc hội tiểu bang đã lên tiếng từ chức. Georg Winter, người đứng đầu Ủy ban ngân sách đã tuyển hai con trai của ông vào vị trí công nghệ thông tin. Hợp đồng tuyển dụng được ký kết không lâu trước khi luật này có hiệu lực vào năm 2000, lúc này, hai cậu bé mới mười ba và mười bốn tuổi.

Chỉ số và thực tế chống tham nhũng ở Cộng hòa Liên bang Đức

Đức là một trong những thành viên sáng lập của Nhóm các quốc gia chống tham nhũng của hội đồng châu Âu (GRECO)(9) từ năm 1999. Từ đó đến nay, nước này đã trải qua bốn vòng đánh giá, tập trung vào các chủ đề khác nhau liên quan đến PCTN(10). Trong các cuộc khảo sát quốc tế, Đức nằm trong nhóm các nước châu Âu thường được coi là ít bị ảnh hưởng bởi tham nhũng. Kết quả một cuộc khảo sát tại Đức được đưa trong Eurobarometer năm 2019 cho thấy phần lớn những người được hỏi cho rằng tham nhũng ở nước họ nhỏ hơn mức trung bình so với mặt bằng chung Liên minh châu Âu(11). Trong Bảng xếp hạng Chỉ số cảm nhận Tham nhũng năm 2020 của Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), Đức chiếm vị trí thứ 9/180 quốc gia, đạt 80/100 điểm. Nhìn chung, các thông số về chống tham nhũng của Đức là khá tốt, nhưng trên thực tế chỉ rơi ở mức trung bình so với các nước láng giềng châu Âu. Thêm vào đó, các số liệu thống kê chỉ là ước tính. Trong một cuộc phỏng vấn với Deutsche Welle vào năm 2013(12), giáo sư xã hội học Ruth Linssen thuộc Đại học Nghiên cứu Xã hội Münster cho hay, việc đo lường tham nhũng là rất khó khăn, các trường hợp sai phạm ít khi được phát hiện, và một số lượng lớn những vụ việc vẫn lẩn tránh được pháp luật. Theo bà Linssen, chỉ khoảng một đến năm phần trăm sai phạm liên quan đến tham nhũng được đưa ra ánh sáng.

Đòi hỏi sự minh bạch và một khung pháp lý chặt chẽ hơn

Bởi rất khó có thể phát hiện các vụ việc liên quan đến tham nhũng nói chung và xung đột lợi ích nói riêng, đặc biệt là những trường hợp với quy mô nhỏ, khi được mời bình luận về vụ việc kể trên, ông Christian Humborg, Giám đốc TI kêu gọi sự rõ ràng trong công khai thông tin cho quần chúng, nhằm ngăn chặn những vụ việc tương tự xảy ra. Tại Đức, một trong những đạo luật như vậy là Luật tự do thông tin. Luật này cho phép công dân có quyền truy cập các hồ sơ chính thức của chính phủ và từ đó có thể kiểm soát hoạt động chính phủ. Theo ông Humborg, chỉ đơn giản nhìn vào hồ sơ không có nghĩa là người ta có thể bắt được tất cả những chính trị gia tham nhũng, tuy nhiên, chỉ riêng thực tế rằng công dân khả năng làm được việc này có thể sẽ khiến họ thay đổi hành vi chính trị và khiến cho tham nhũng trở nên khó khăn hơn. Có một sự phân chia Bắc - Nam trong quyền tự do thông tin ở Đức. Bốn trong số năm bang không hề có luật kể trên nằm ở miền Nam nước Đức (bao gồm Bavaria, Hessen, Baden-Württemberg và Sachsen), ông Humborg cho hay. Rõ ràng, có một sự tương quan giữa Luật tự do thông tin với khả năng kiểm soát và xử lý các vụ việc tham nhũng ở các bang.

Tương tự, bà Linssen cũng coi việc thiết chặt các chế tài quản lý và xử lý là một phương pháp hữu hiệu trong PCTN. Theo bà, Đức vẫn còn nhiều thiếu sót trong luật pháp để ngăn chặn các chính trị gia trục lợi từ chức vụ của họ. “Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng đã được 140 quốc gia ký kết. Đức không nằm trong số đó, bởi các đạo luật chống hối lộ đối với các đại diện chính trị của chúng ta còn quá lỏng lẻo”. Bà Linssen cho rằng, bất chấp thực trạng đáng xấu hổ này, liên minh chính phủ vẫn không thể đi đến thống nhất về cách thắt chặt luật pháp.

Với Chỉ thị chống tham nhũng (Anti-Corruption Directiv) do Quốc hội Liên bang ban hành, cùng các quy định bổ sung, ví dụ như bộ Quy tắc ứng xử chống tham nhũng (Anti-Corruption Code of Conduct), Đức đã có một khuôn khổ pháp lý chống tham nhũng tương đối vững chắc, trong đó, nghĩa vụ xác định các lĩnh vực hoạt động đặc biệt dễ bị tham nhũng của các cơ quan liên bang là một tính năng đặc biệt đáng chú ý; những lĩnh vực, hoạt động này, khi được phát hiện, sẽ được xử lý bằng những biện pháp tiếp theo, thường là đánh giá liệu các chế tài có sẵn có còn đủ sức bảo vệ hay không. Tuy nhiên, bởi khuôn khổ này chủ yếu tập trung vào tổng thể cơ quan hành chính liên bang, vẫn tồn tại một số lĩnh vực mà các quy định và chính sách hiện hành cần được bổ sung, nhằm vào các vấn đề liêm chính cụ thể mà các nhà điều hành phải đối mặt. Theo tinh thần này, việc thiết lập quy tắc ứng xử dành riêng cho những nhà điều hành cấp cao là sự bổ sung cần thiết cho Sổ tay hiện có dành cho các bộ trưởng Liên bang và Tổng Thư ký của Quốc hội (parliamentary state secretaries). Trong bối cảnh này, ngăn ngừa xung đột lợi ích cũng là vấn đề cần được lưu ý nhiều hơn, cả đối với những đối tượng đương chức và sau khi miễn nhiệm.

Cần nhấn mạnh hơn nữa sự cần thiết của việc đưa ra các điều khoản và hướng dẫn rõ ràng cho các bộ trưởng Liên bang và Tổng Thư ký Quốc hội về việc ngăn ngừa xung đột lợi ích. Những nhà lãnh đạo cấp cao có trách nhiệm thông báo xung đột lợi ích giữa cá nhân và chức trách công của họ một cách đầy đủ và thẳng thắn, kèm theo lợi ích tài chính. Hiện tại, những yêu cầu này chưa được quy định. Những hình thức hợp tác mới giữa Chính phủ và khu vực tư nhân đồng nghĩa với việc xung đột lợi ích sẽ xuất hiện những hình thức mới, đặt ra những thách thức mới cho các nhà hoạch định chính sách và các nhà quản lý công. Tránh né các tình huống xung đột lợi ích bằng cách đơn thuần cấm tất cả mọi loại lợi ích tư nhân từ phía các quan chức nhà nước là không khả thi. Thay vào đó, công chức nhà nước phải chịu trách nhiệm cá nhân trong việc xác định và giải quyết các tình huống vấn đề, và các tổ chức công phải cung cấp các khung chính sách thực tế, đặt ra các tiêu chuẩn tuân thủ có thể thực thi và thiết lập các hệ thống quản lý hiệu quả; kèm theo đó là cung cấp đào tạo và đảm bảo rằng các chính trị gia và nhân viên công vụ thực sự tuân thủ tinh thần của các tiêu chuẩn đó./.

-----------------------

Chú thích:

(1) Bertók, J., 2003. Managing conflict of interest in the public service: OECD guidelines and Country Experiences. Organisation for Economic Co-operation and Development, 13-14. (2) Chi tiết và các ví dụ thực hành, xem: Tài liệu Ban Thư ký UNCAC (Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng) chuẩn bị cho Nhóm Công tác Phòng ngừa: Ngăn ngừa và quản lý xung đột lợi ích (Điều 7, khoản 4, Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng). (3) World Bank, 2020. Preventing and Managing Conflicts of Interest in the Public Sector. Good Practices Guide. Prepared at the request of the G20 Anti-corruption Working Group by the World Bak, OECD and UNODC. The World Bank, 7-8 (4) Gyourko, J.vàTracy, J.,1989. The importance of local fiscal conditions in analyzing local labormarkets. Journal of Political economy, 97(5), 1208-1231. (5) Keynes, J. M., 1936. The General Theory of Employment, Interest and Money. Macmillan, 73(14) (6) Alesina, A., Baqir, R. vàEasterly, W., 2000. Redistributive Public Employment, Journal of Urban Economics, 48(2), 219–241. (7) Gelb, A., Knight, J.B. vàSabot, R.H., 1991. Public Sector Employment, Rent Seeking and Economic Growth, Economic Journal, 101(408), 1186–1199. (8) Chi tiết vụ việc và bản án được đưa trên Süddeutsche Zeitung. (9) Nhóm các quốc gia chống tham nhũng (GRECO) được thành lập vào năm 1999 bởi Hội đồng châu Âu để giám sát việc tuân thủ các tiêu chuẩn chống tham nhũng của các quốc gia thành viên. (10) Vòng đánh giá I: Tính độc lập, chuyên môn và phương tiện sẵn có của các cơ quan quốc gia tham gia PCTN/Mức độ và phạm vi miễn trừ; Vòng đánh giá II: Xác định, thu giữ và tịch thu tiền tham nhũng/Quản lý nhà nước và tham nhũng/Phòng ngừa pháp nhân được sử dụng làm lá chắn cho tham nhũng/Luật thuế và tài chính để chống tham nhũng/Mối liên hệ giữa tham nhũng, tội phạm có tổ chức và rửa tiền; Vòng đánh giá III: Hình sự hóa tham nhũng/Minh bạch tài trợ của đảng; Vòng đánh giá IV: PCTN đối với thành viên quốc hội, thẩm phán và công tố viên. (11) Xem chi tiết Báo cáo tham nhũng vòng thứ năm của Đức, phát hành ngày 15/12/2020, tr.7-8. (12) https://www.dw.com/en/examining-nepotism-in-germany/a-16783849.

Trương Thùy An - Đại học Tự do Berlin, CHLB Đức

Trương Hồng Hải, Ban Nội chính Trung ương

Theo: noichinh.vn