Kinh Nghiệm Từ Quá Trình Tổ Chức Lập điều Chỉnh Quy Hoạch Chung ...

Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung thành phố Đà Nẵng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (sau đây viết tắt là Điều chỉnh QHC năm 2020) được Đà Nẵng tổ chức lập ngay sau khi Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ của vào tháng 2/2019. Trải qua 15 tháng khẩn trương thực hiện, đến tháng 5/2020 công tác lập Đồ án đã hoàn thành và trình các cấp thẩm quyền thẩm định và phê duyệt. Từ thực tiễn tổ chức lập được đánh giá là nghiêm túc, bài bản và khoa học trong bối cảnh đại dịch Covid-19 diễn ra nghiêm trọng đã để lại nhiều bài học kinh nghiệm quý giá cho các địa phương đang và sẽ tổ chức lập các loại quy hoạch trên toàn quốc.

1. Về xác định nhiệm vụ cốt lõi cho việc Điều chỉnh quy hoạch chung

Điều chỉnh QHC năm 2020 được tổ chức lập nhằm phát huy những thành tựu to lớn về quy hoạch, phát triển đô thị Đà Nẵng trong hơn hai thập niên qua kể từ khi Đà Nẵng trở thành thành phố trực thuộc Trung ương; khắc phục những hạn chế yếu kém đã bộc lộ trong quá trình triển khai cụ thể hóa Quy hoạch chung thành phố Đà Nẵng đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050 đã được đánh giá, tổng kết trong nhiều bài viết, trong đó tập trung một số hạn chế về tư duy quy hoạch đô thị chưa thực sự tiên tiến, định hướng phát triển không gian là sự tiếp nối các xu hướng phát triển đơn năng, đơn cực, tuyến tính và dàn trải trước đó thay vì tập trung giải quyết các thách thức nội tại; không tối ưu hóa các tài nguyên và bản sắc; nhiều dự báo thiếu chính xác về dân số về nhu cầu cơ sở hạ tầng khung; việc cụ thể hóa quy hoạch được duyệt chưa liên tục, kịp thời, đồng bộ; thiếu sự kiểm soát phát triển, phân kỳ đầu tư dẫn đến tình trạng vừa thừa vừa thiếu các chỉ tiêu để đảm bảo phát triển bền vững trong dài hạn.

Điều chỉnh QHC năm 2020 đặt ra yêu cầu, nhiệm vụ và giải pháp về cấu trúc, mô hình đô thị, định hướng phát triển không gian, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, kỹ thuật, môi trường chiến lược, thiết kế đô thị, … tối ưu hóa đến năm 2030, đến năm 2045 và xa hơn nữa đảm bảo các mục tiêu và tầm nhìn của Nghị quyết số 43-NQ/TW ngày 24/01/2019 của Bộ Chính trị về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045; tập trung giải quyết những thiếu sót, hạn chế về quy hoạch và phát triển đô thị trước đó; đáp ứng chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong bối cảnh đại dịch Covid-19 ảnh hưởng nghiêm trọng đến tăng trưởng của Thành phố vốn phụ thuộc phần lớn vào du lịch; hướng đến các mô hình phát triển tiên tiến trên thế giới.

2. Về lựa chọn hình mẫu để đô thị hướng đến

Bên cạnh những thành công đáng ghi nhận về quy hoạch và phát triển đô thị, đô thị Đà Nẵng vẫn còn những khiếm khuyết không tránh khỏi. So với các đô thị trong khu vực tương đồng về quy mô, vị trí địa lý, điều kiện tài nguyên, khí hậu, … cũng như so với tiềm năng lợi thế sẵn có thì đô thị Đà Nẵng phát triển chưa thật sự tương xứng.

Đến nay, tại các đô thị tiên tiến trên thế giới đã hình thành và phát triển các mô hình đô thị mới theo xu hướng bền vững, nhân văn và phục vụ cao nhất cho con người, đề cao việc giữ gìn và bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu; mô hình liên kết vùng đô thị để nâng cao cạnh tranh, đô thị nén, có mật độ cao gắn kết giao thông công cộng, đô thị sinh thái, đô thị nông nghiệp, đô thị sân bay, đô thị đại học, … được tiếp cận với tư duy “quy hoạch cấu trúc chiến lược” đương đại, tham vấn cởi mở và minh bạch theo “lý thuyết tam thoại đô thị” để phát huy trí tuệ cộng đồng, tâm huyết của các nhà đầu tư – xây dựng một môi trường đầu tư cởi mở, giữ vững nguyên tắc phát triển đúng định hướng của chính quyền. Đây sẽ là những hình mẫu để Đà Nẵng nghiên cứu áp dụng định hướng phát triển của mình.

3. Về thu thập dữ liệu

Quyết định sự thành bại của ý tưởng, giải pháp thực hiện cho giai đoạn phát triển mới nằm ở cơ sở dữ liệu đầu vào vốn vô cùng rời rạc, chồng chéo và mâu thuẫn giữa các cấp, các ngành, các địa phương ở Đà Nẵng nói riêng, các tỉnh thành khác toàn quốc nói chung. Tuy bước đầu còn lúng túng, nhưng các cấp, các ngành của thành phố đã kịp thời vào cuộc nghiêm túc, trách nhiệm, đã có sự chuyển biến về nhận thức trong bối cảnh thể chế về quy hoạch đã thay đổi từ khi Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch, có hiệu lực từ ngày 01/01/2019, yêu cầu tích hợp về quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển ngành vào quy hoạch tỉnh và quy hoạch chung các thành phố trực thuộc Trung ương đã góp phần thúc đẩy nhận thức kịp thời.

4. Về phân tích dữ liệu

Để phân tích đầy đủ, tổng quan và toàn diện một cơ sở dữ liệu đồ sộ thu thập được, Nhà tư vấn đã xây dựng một Bản đồ nền (Base Mapping) thể hiện theo phương pháp cắt lớp các dữ liệu cần thiết cho việc lập quy hoạch như: Lớp ảnh vệ tinh; lớp bản đồ địa hình; lớp bản đồ sử dụng đất hiện trạng; lớp bản đồ sơ đồ thửa đất; lớp bản đồ rà soát các dự án quy hoạch; lớp bản đồ khảo sát địa chất; lớp bản đồ thông tin về ngập lụt, khu vực nhạy cảm môi trường; lớp bản đồ về tĩnh không sân bay,…

Việc xây dựng một cơ sở dữ liệu trực quan theo phương pháp này đã được áp dụng tại nhiều nơi trên thế giới, tuy nhiên lại chưa phổ biến nhiều tại Việt Nam. Bản đồ nền thể hiện được rõ các khu vực đã phát triển, đang phát triển, các khu vực hạn chế phát triển, đánh giá được các khu vực tiềm năng để phát triển là vô cùng cần thiết để đề xuất những can thiệp chuẩn xác trong tương lai, phù hợp và thuận lợi nhất về điệu kiện tự nhiên, kinh tế – xã hội.

5. Về đề xuất ý tưởng

Đô thị đương đại với lý thuyết “quy hoạch cấu trúc chiến lược” được nhận diện qua các đề xuất ý tưởng của Nhà tư vấn, theo đó xác lập “tầm nhìn chiến lược” nhắm vào những điểm cốt lõi làm khung cho quá trình phát triển, đề xuất các “dự án và hành động chiến lược” là công cụ hữu hiệu để biến tầm nhìn dài hạn thành hiện thực, thay vì dàn trải sự quan tâm theo hướng phủ kín toàn bộ địa giới hành chính cho cả các khu vực thuộc diện định hướng, dự trữ dài hạn nhưng thực tế thiếu khả thi và tiềm lực để thực hiện.

Chiến lược phát triển cơ sở hạ tầng khung bao gồm phát triển và liên kết cụm sân bay khu vực cho dài hạn, phát triển và chuyển đổi cảng biển Liên Chiểu và Tiên Sa, di dời và phát triển cùng hành lang tuyến đường sắt cao tốc và đường sắt quốc gia, sát đường bộ cao tốc, chiến lược quản lý nước với 3 cấp độ – thành phố ngàn hồ, …; chiến lược về phát triển không gian, cấu trúc, mô hình đô thị cùng các giải pháp về kết nối và không gian xanh, phân vùng, …; chiến lược thành phố thông minh.

6. Về tham vấn, chọn lọc ý tưởng

a) Tham vấn ý tưởng

Cùng với “tầm nhìn chiến lược”, “dự án và hành động chiến lược”, “tham gia cộng đồng hay đồng thực hiện” là một trong 03 quy trình của quy hoạch cấu trúc chiến lược được nhận diện trong quá trình tổ chức lập Điều chỉnh QHC năm 2020.

Dù đã được quy định trong thể chế quy hoạch đô thị Việt Nam, nhưng trên thực tế, có lúc, có nơi việc tổ chức lấy ý kiến tham vấn một cách đối phó và qua loa theo kiểu cho có, cho đủ quy trình. Lần này, Điều chỉnh QHC 2020, Đà Nẵng đã tổ chức tham vấn, lấy ý kiến bài bản, thu nhận được nhiều đóng góp tâm huyết, các phản biện có giá trị tiếp thu tối đa vào đồ án.

Cơ quan tổ chức lập quy hoạch đã tổ chức 01 hội thảo trong nước1, 03 hội thảo quốc tế2 và tổ chức lấy ý kiến cộng đồng dân cư theo hình thức thu thập phiếu ý kiến, tổ chức triển lãm tại UBND các xã phường 30 ngày, tổ chức hội nghị lấy ý kiến tập trung tại UBND các quận, huyện; tổ chức lấy ý kiến công khai trên các mạng thông tin đại chúng gửi về trang Cổng tin điện tử Thành phố; tổ chức lấy ý các doanh nghiệp lớn trên địa bàn; tổ chức lấy ý kiến theo từng giai đoạn trong quá trình thực hiện đối với các các đơn vị sự nghiệp quản lý hạ tầng và tiện ích đô thị, các Hiệp hội, Hội nghề nghiệp, các trường đại học, các chuyên gia tại địa phương, các sở, ngành và UBND các quận, huyện; chủ động xin ý kiến góp ý của bộ, ngành và Hội nghề nghiệp Trung ương; báo cáo các cấp ủy đảng, chính quyền thành phố nhiều đợt và được Hội đồng nhân dân thành phố ban hành Nghị quyết thông qua trước khi trình thẩm định phê duyệt. Các góp ý đóng góp đã được tổ chức tiếp thu vào đồ án, giải trình chi tiết cho từng giai đoạn lấy ý kiến, tổng hợp đầy đủ kèm theo hồ sơ thẩm định, phê duyệt.

b) Những ý tưởng nổi bật được chọn lọc

• Về cấu trúc vùng đô thị, vùng sinh thái: Để nâng cao giá trị bản sắc đô thị Đà Nẵng, quy hoạch hướng đến một cách tiếp cận mới đó là phát triển đa cực với nhiều nút nén được tích hợp hiệu quả với mạng lưới giao thông và các điểm trung chuyển kết nối thành phố. Dựa trên các đặc điểm tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên, Thành phố được cấu trúc thành ba vùng đô thị đặc trưng – Vùng ven mặt nước, Vùng lõi xanh và Vùng sườn đồi. Xác lập Vùng sinh thái, là yếu tố quyết định chính cho ranh giới đô thị hóa, quy định quản lý với các nguyên tắc để phát huy tiềm năng phát triển du lịch, bảo tồn hệ sinh học đa dạng và thúc đẩy phát triển bền vững, tiến tới một thành phố sinh thái và đáng sống.
• Về mô hình đô thị: Chuyển đổi mô hình phát triển dàn trải, đơn cực, sử dụng đất đơn năng, thành đô thị nén, phát triển đa cực, đa trung tâm, sử dụng đất đa năng với các mô hình đô thị nén, đô thị sinh thái, đô thị thông minh, đô thị sân bay, đô thị cảng biển, đô thị đại học, … với các giải pháp: Tái thiết các khu đô thị cũ thành các khu cao tầng và tập trung đầu tư hạ tầng tương ứng; các khu đô thị mới phát triển tập trung cao tầng và áp dụng quy chuẩn mới cho đơn vị ở mới 28m2/người; xác lập các chỉ tiêu kiểm soát phát triển và tái phát triển, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng đất cho các vùng đô như hệ số sử dụng đất trung bình, chiều cao xây dựng trung bình, mật độ xây dựng, … Cùng với vùng sinh thái để kiểm soát phát triển, bảo tồn rừng, hệ sinh thái tự nhiên của thành phố; xác lập lõi xanh trung tâm để tăng cường không gian xanh tự nhiên trong đô thị; tổ chức hệ thống không gian cây xanh, mặt nước thông qua một mạng lưới công viên, hành lang xanh tuyến tính để tạo thành một cấu trúc xanh liên tục trên khắp Thành phố. Kế thừa, xây dựng kiến trúc thành phố thông minh cho Đà Nẵng với 06 trụ cột: quản trị, kinh tế, môi trường, đời sống, công dân, giao thông và 16 lĩnh vực ưu tiên; đặt nền móng ban đầu để tổ chức nghiên cứu chuyên sâu vào quy hoạch phân khu đối với các mô hình đô thị đương đại như đô thị sân bay, đô thị cảng biển, đô thị đại học, …
• Chiến lược phát triển cơ sở hạ tầng khung về sân bay, cảng biển, đường sắt, đường thủy, đường bộ, … hoàn chỉnh, đồng bộ và cũng là nhóm các dự án động lực về hạ tầng kỹ thuật, bên cạnh các dự án động lực về hạ tầng kinh tế – xã hội là động lực để thúc đấy phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.

c) Những vấn đề còn tranh luận, khác biệt

• Về thành phố ngàn hồ

Đà Nẵng có khí hậu nhiệt đới gió mùa với hai mùa và lượng mưa trung bình 2.153mm. Mùa mưa từ tháng 9 đến tháng 12 với lượng mưa cao nhất từ 550 đến 1,000mm; nước chảy từ khu vực miền núi phía Tây và khu vực Quảng Nam đến khu vực phía Đông thấp hơn. Mùa khô xảy ra từ tháng 1 đến tháng 8, với lượng mưa thấp nhất từ 23 đến 40mm; nước biển chảy ngược vào sông, gây nhiễm mặn và làm gián đoạn nguồn cung cấp nước Đà Nẵng. Với tác động của biến đổi khí hậu, những điều kiện này sẽ trở nên thách thức hơn.

Nhà tư vấn đề xuất một chiến lược dài hạn, toàn diện để tăng khả năng chống chịu với biến đổi khí hậu và giảm tác động của lũ lụt, hạn hán hàng năm; đảm bảo cung cấp nước bền vững và đáng tin cậy quanh năm; cung cấp một môi trường nước sạch ở tất cả các sông và hồ; điều hòa vi khí hậu, điều tiết nước; tích hợp như một phần của mạng lưới công viên trên toàn thành phố để tất cả mọi người được tận hưởng.

Nội dung chiến lược là:

• • Để giảm tác động của lượng mưa lớn trong một khoảng thời gian ngắn, chiến lược duy trì ba cấp được xây dựng để làm chậm dòng chảy và giảm lưu lượng từ đỉnh.

Cấp 1: Hồ chứa sẽ được tạo ra ở khu vực miền núi phía Tây dựa trên lưu vực nước hiện tại, suối và các vị trí phù hợp.

Cấp độ 2: Các hồ công cộng hiện tại sẽ được bảo tồn và những hồ mới sẽ được tạo ra dựa trên các mạch nước và các con sông hiện tại trên khu vực bằng phẳng. Các hồ sau đó sẽ được tích hợp với các công viên công cộng để phục vụ cho người dân. Thiết kế đô thị khu vực nước nhạy cảm cũng sẽ được áp dụng trên toàn khu vực đô thị.

Cấp độ 3: Một quy định đặc biệt yêu cầu tất cả các dự án phát triển từ 5 ha trở lên sẽ để dành 10% diện tích đất cho mục đích giữ nước sẽ được thiết lập trên toàn thành phố. Khả năng duy trì tối thiểu được quy định là tối đa một giờ khi lượng mưa cao nhất.

• • Ngược lại, để đảm bảo nước biển không tràn ngược vào các con sông và để đạt được cũng cấp nước bền vững, chiến lược đập nước cho sông Hàn và sông Cu Đê để ngăn mặn và thích ứng biến đổi khí hậu và nước biển dâng về lâu dài; hồ chứa nước (tích lũy từ mùa mưa) cung cấp nước cho các con sông để duy trì mực nước tại các con sông và đảm bảo cung cấp nước.

Với sự thực hiện của các chiến lược này, Đà Nẵng sẽ trở thành thành phố duy nhất trên thế giới giải quyết vấn đề lũ lụt hàng năm thông qua sự hợp tác giữa các chính quyền và doanh nghiệp tư nhân; đồng thời giúp Đà Nẵng trở thành một nơi độc đáo “Thành phố ngàn hồ”.

Rất tiếc, ý tưởng về chiến lược này vấp phải các phản biện cho rằng chưa nghiên cứu đủ thấu đáo và tin cậy, việc xây dựng đập tại cửa sông chưa có sự đánh giá tác động đến hệ sinh thái tự nhiên các dòng sông một cách khoa học, việc sử dụng công nghệ đắt tiền để “chiến đấu” với nước biển dâng hay là “sống chung với lũ” mới là bền vững, vấn đề giao thông thủy, du lịch đường sông sẽ không có lời giải, … Chiến lược hồ tư nhân là thiếu khả thi, nguy cơ thiếu an toàn đập đối với hồ cấp 1 cho hạ lưu, nguy cơ dịch bệnh và khả năng kiểm soát phá rừng như các thủy điện vừa và nhỏ, …

• Về các giải pháp đô thị vị nhân sinh

Nhà tư vấn đề xuất mục tiêu “thành phố lấy con người làm trung tâm” và đề xuất hàng loạt các giải pháp kèm theo đó, hướng đến một đô thị vị nhân sinh, một xu hướng quy hoạch và thiết kế đô thị vì con người đương đại, trong đó tăng cường không gian công cộng phục vụ cộng đồng, giao lưu, thư giãn và hưởng thụ không gian.

Các giải pháp đưa ra để tăng không gian công cộng, hạn chế giao thông cơ giới theo hướng thu hẹp các tuyến phố cảnh quan chính, đóng cửa các đường phố trong các đơn vị ở, trong bối cảnh mà ô tô cá nhân “xâm lược” các thành phố, đã gặp phải các quan điểm rất phổ biến cho rằng “độ hiện đại của một đô thị được thể hiện ở độ lớn của đường giao thông. Đường càng rộng, càng nhiều thì đô thị càng hiện đại” và “dường như xe hơi vẫn là một trong những bằng chứng về độ thành công của một người ở Việt Nam”

“Đô thị nén – với sự phát triển tập trung vào giao thông công cộng, đi bộ và xe đạp – là dạng thức bền vững môi trường duy nhất của thành phố”5, làm sao để người ta hiểu được rằng “muốn quy hoạch hiệu quả cho tương lai thì phải vượt qua được những nhu cầu trước mắt này, tỷ lệ phương tiện giao thông tư nhân biểu hiện ở mức độ lạc hậu, và tốc độ giao thông tỷ lệ nghịch với giá trị sử dụng đất hai bên đường”6

• Về thể hiện hồ sơ

Nhà tư vấn thể hiện thuyết minh hồ sơ theo phương pháp hình ảnh trực quan và phân tích tập trung vào các vấn đề cốt yếu để làm rõ ý đồ của tác giả; quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật vốn là bộ môn của đồ án quy hoạch chung nhưng được quy định thành lập riêng cho các thành phố trực thuộc Trung ương, do vậy Nhà tư vấn chỉ tập trung các các hạ tầng chiến lược cốt lõi; quy hoạch sử dụng đất diện rộng, thể hiện tập trung vào giải pháp giải quyết các cấu trúc, mô hình, các định hướng không gian và phân khu chức năng chính yếu, các vấn đề chi tiết khác thể hiện vào quy hoạch phân khu, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật về sau, thậm chí đề xuất các quy định quản lý cho phép việc linh động hoán đổi các vị trí sử dụng đất trong quy hoạch phân khu trên nguyên tắc không thay đổi cấu trúc, chỉ tiêu được duyệt tại khu vực. Tuy nhiên, Điều chỉnh quy hoạch chung tại Việt Nam lại có các yêu cầu thể hiện khá chi tiết, đảm bảo chuẩn xác vị trí theo quy định, kinh nghiệm thể hiện hồ sơ tại Việt Nam là khác xa so với hiểu biết ban đầu của Nhà tư vấn.

• Để xem xét thấu đáo, triệt để các vấn đề khác biệt, cần nhiều thời gian để có các nghiên cứu bài bản và thận trọng, nhất là các vấn đề tác động hệ sinh thái tự nhiên, tác động đến kinh tế – xã hội, sự phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế xã hội và văn hóa địa phương.

Hy vọng những khác biệt sẽ tiếp tục được nghiên cứu ở các bước tiếp đến trong các quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật đô thị, quy hoạch phân khu nhằm tận dụng được nhiều nhất các ý tưởng độc đáo, đưa vào phát triển một cách khả thi, hiệu quả.

7. Thay lời kết

Việc tổ chức lập Điều chỉnh quy hoạch chung năm 2020 được các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương, từ các nhà khoa học đầu ngành trong và ngoài nước đến cộng đồng dân cư đánh giá cao về tiến độ và chất lượng, không thể không kể đến yếu tố quyết định cho sự thành công – nhân tố con người. Đấy là sự vào cuộc quyết liệt, chỉ đạo sâu sát của các cấp lãnh đạo thành phố, sự tham gia trách nhiệm của lãnh đạo các sở ngành, địa phương, sự đóng góp tâm huyết của cộng đồng dân cư, đại diện các tổ chức, sự phản biện thấu đáo của các nhà khoa học, sự tư vấn nghiêm túc của Nhà tư vấn, và vô vàn các đóng góp khác vì tình yêu và sự phát triển Đà Nẵng hướng tới một đô thị lớn, thông minh, hiện đại, bản sắc và bền vững.

Ths.KTS Lê Đức Yên – Ths.KTS Nguyễn Thiện Khoa/ Sở Xây dựng Đà Nẵng (Bài đăng trên Tạp chí Kiến trúc số 04-2021)

Ghi chú

1. Hội thảo xin ý kiến chuyên gia, các sở, ngành góp ý dự thảo báo cáo chiến lược phát triển kinh tế đến năm 2030, ngày 05/6/2019.
2. Hội thảo đóng góp ý tưởng cho Đồ án Quy hoạch chung, ngày 23/8/2019; Hội thảo phương án quy hoạch cảng biển, ngày 7/11/2019; Hội thảo phản biện đồ án Quy hoạch chung ngày 8/11/2019.
3. Sổ tay quy hoạch và thiết kế đô thị ở Việt Nam – Chương trình hợp tác phát triển Việt Nam – Đan Mạch 2005-2010.
4. Sổ tay quy hoạch và thiết kế đô thị ở Việt Nam – Chương trình hợp tác phát triển Việt Nam – Đan Mạch 2005-2010.
5. Richars rogers, lời tựa cuốn Đô thị vị nhân sinh.
6. Sổ tay quy hoạch và thiết kế đô thị ở Việt Nam – Chương trình hợp tác phát triển Việt Nam – Đan Mạch 2005-2010.