Một Số điểm Mới Về Vị Trí, Chức Năng Của Chính Phủ Trong Hiến Pháp ...

 

Với tính năng động được quy định bởi nền kinh tế thị trường, hoạt động của Chính phủ có tác dụng thúc đẩy hoạt động của bộ máy nhà nước. Chính phủ có chức năng cơ bản là thực thi Hiến pháp và pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện phân bổ ngân sách, quản lý và phát huy tất cả các nguồn lực của quốc gia. Là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, Chính phủ bảo đảm quản lý thị trường, quản lý xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền con người, quyền công dân; duy trì và bảo đảm trật tự cộng cộng.

So với Hiến pháp năm 1992, quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 2013) về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền  hạn, cũng như về cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới theo hướng, đề cao vị trí, vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

Chính phủ (ở các nước thường gọi là Nội các) là một thiết chế vừa mang tính chất chính trị, vừa mang tính chất hành chính nhà nước. Chính phủ là động lực chính của bộ máy nhà nước hiện đại. Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, yªu cÇu vÒ n©ng cao hiÖu lùc vµ hiÖu qu¶ qu¶n lý hµnh chÝnh nhµ n­íc ®èi với ®êi sèng kinh tÕ – x· héi trë nªn ngµy cµng ®a d¹ng vµ khó khăn, phức tạp, ®ßi hái ph¶i ph¸t huy m¹nh mÏ vị trí vai trß hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Chính phủ trong quản lý nhà nước đối với các mặt đời sồng kinh tế - xã hội của đất nước. Chính phủ ph¶i cã ®ñ quyÒn lùc vµ cã kh¶ n¨ng sö dông quyÒn lùc mét c¸ch chủ động, sáng tạo, linh ho¹t, nhanh nh¹y ®Ó thực hiện tốt vai trò kiến tạo phát triển, quản lý điều hành hiệu lực, hiệu quả các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, chủ động hội nhập quốc tế.

Nội dung của Điều94 Hiến pháp năm 2013 gồm 2 đoạn, trong đó đoạn thứ nhất quy định khái quát đồng thời cả tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ:“Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây là quy định quan trọng, chứa đựng quan điểm, nhận thức vừa có tính kế thừa, vừa mang tinh thần đổi mới về tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ được hiến định. Nội dung và tinh thần quy định tại đoạn đầu của Điều 94 này – điều đầu tiên của Chương VII về Chính phủ - mang ý nghĩa rất quan trọng, vừa thể hiện tính kế thừa Hiến pháp 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, vừa đổi mới có tính đột phá; chi phối mang tính quyết định đối với toàn bộ nội dung các quy định của Chương này. 

1. Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Bên cạnh việc kế thừa Hiến pháp năm 1992 (tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành của Quốc hội) Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung một quy định mới, quan trọng nhất, đó là Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp bao hàm cả vị trí của Chính phủ trong phân công thực hiện quyền lực nhà nước, và chức năng hành pháp của Chính phủ.  

Nói Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, trước hết là nói đến việc phân công quyền lực (phân quyền) giữa các nhánh quyền lực nhà nước, theo đó, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Giữa 3 cơ quan (3 nhánh quyền lực) này có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực được trao. Nói cách khác, trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, tương ứng với quyền lập hiến, lập pháp thuộc về Quốc hội và quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực. Đây là bước tiến có tính đột phá trong lịch sử lập hiến ở nước ta. Tuy nhiên, việc phân công quyền lực này không phải là phân chia quyền lực, không phải là tam quyền phân lập, cân bằng và đối trọng như trong các nhà nước tư sản.

Về mặt lý luận, chức năng hành pháp của Chính phủ thường được thực thi qua các hoạt động chủ yếu sau: (i) hoạch định và điều hành chính sách quốc gia chính sách; (ii) dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; (iii) ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật để các cơ quan hành chính nhà nước thực thi các chủ trương, chính sách và luật đã được Quốc hội thông qua; (iv) quản lý, điều hành vĩ mô, hướng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương; (vi) thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật; (v) phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và yêu cầu tòa án xét xử theo trình tự thủ tục tư pháp.

Nội hàm và ý nghĩa của quy định Chính phủ thực hiện quyền hành có thể hiểu cụ thể như sau:

- Chính phủ thực hiện quyền hành pháp không có nghĩa là toàn bộ quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ đảm nhiệm. Cũng như ở các nước khác, ở nước ta, Chính phủ được Hiến pháp phân công thực hiện quyền hành pháp, nhưng trên lý thuyết cũng như trong thực tiễn, không phải tất cả quyền hành pháp được trao cho Chính phủ. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn  trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ;

- Được Hiến pháp trao cho quyền hành pháp, Chính phủ có tính chất, vị trí và chức năng mới là cơ quan thực hiện hành pháp. Điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời, thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Cụ thể hóa chức năng hành pháp, tại Điều 96, Hiến pháp năm 2013 đã quy định khái quát các  nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Chính phủ như sau:

- Khẳng định vai trò hoạch định chính sách của Chính phủ, “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn…”.

- Quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật (khoản 1);

- Thi hành các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân (khoản 3)…

Bên cạnh quyền trình dự án luật, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp tại Điều 100: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

2. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nướcCộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có nghĩa là Chính phủ nắm quyền thống nhất quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, trước hết là quyết định những vấn đề về chủ trương, cơ chế, chính sách, thể chế quản lý hành chính nhà nước. Có vị trí cao nhất nước về mặt quản lý hành chính, nên chức năng hành chính của Chính phủ phải bao quát toàn bộ các công việc quản lý hành chính nhà nước của đất nước, của cả bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Các quyết định của Chính phủ phải được tất cả các cơ quan, tổ chức trong xã hội, trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước tôn trọng và chấp hành nghiêm túc.

Quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là phản ánh một trật tự trong tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước, đề cao tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội. Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền cao nhất đối với hệ thống hành chính nhà nước.    

Hiến pháp năm 2013 có nội dung kế thừa Hiến pháp năm 1992, đó là quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Nhưng vị trí của quy định này có sự điều chỉnh rất mới về kỹ thuật lập hiến, được đưa lên vị trí đầu tiên trong nội dung quy định của Hiến pháp về tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ. Đây là sự kế thừa kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp năm 1946, bảo đảm sự đồng bộ, logic với quy định về Quốc hội (là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) và về Tòa nhân dân dân (Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam). Mặt khác, việc Hiến pháp năm 2013 không kế thừa cách quy định của Hiến pháp 1992 về vấn đề này[1], là một bước chuyển rất cơ bản trong nhận thức về phân công quyền lực, về vị trí, vai trò của Chính phủ trong các mối quan hệ quyền lực. Việc điều chỉnh về mặt kỹ thuật lập hiến này cho thấy, so với các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp mới đã nhấn mạnh và đề cao tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều này có một ý nghĩa rất quan trọng, ít nhất là trên 4 khía cạnh sau đây:

(1) Định hình rõ hơn việc phân công quyền lực giữa Chính phủ, Quốc hội và Tòa nhân dân dân tối cao. Theo đó, ngoài việc phân công rõ thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, lần lượt cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao, thì giữa 3 cơ quan này còn còn có sự phân biệt rất rõ về tính chất, có vị trí ngang nhau: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

(2) Việc phân định rõ ràng hơn trên đây về tính chất, vị trí trong phân công quyền lực tạo cho Chính phủ có vị trí độc lập hơn, do vậy sẽ chủ động, linh hoạt và sáng tạo hơn trong hoạt động. Qua đó, Hiến pháp mới đã đề cao tính hành động, tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong tổ chức thực thi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ. Đây chính là cơ sở Hiến định xác lập vai trò kiến tạo phát triển của Chính phủ.

(3) Tạo cơ sở hiến định bảo đảm tính trật tự của hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính. Với tính chất và vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền hành chính cao nhất không chỉ đối với hệ thống hành chính nhà nước mà còn đối với cả hệ thống chính trị. Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia.

Tính chất hành chính nhà nước cao nhất nước của Chính phủ chi phối không những mối quan hệ của Chính phủ với hệ thống hành chính mà còn các mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan lập pháp, hành pháp, với các tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung. Theo đó, về mặt hành chính nhà nước, Chính phủ có vị trí và thẩm quyền cao nhất, các quyết định của nó có giá trị trong toàn quốc. Tất cả các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị, các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải tôn trọng và chấp hành. Đồng thời, bảo đảm cho Chính phủ có quyền chủ động, linh hoạt, phát huy tính sáng tạo trong quản lý điều hành.   

(4) Vượt lên trên hết, đó là việc quay trở lại với tư tưởng của Hồ Chí Minh được thể hiện trong Hiến pháp năm 1946 là “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”. Một chính quyền mạnh trước hết phải được thể hiện ở một Chính phủ mạnh, hiệu lực, hiệu quả. Chính phủ mạnh thì Đảng mạnh, Chính phủ mạnh thì Quốc hội mạnh và cơ quan tư pháp mạnh. Đó là không chỉ một nguyên lý chung, mà còn là thực tiễn rất sinh động của Việt Nam.

3. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội

Từ Hiến pháp 1959, lần đầu tiên tính chất, vị trí Hội đồng Chính phủ được quy định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đến Hiến pháp năm 1980, với thiết chế Hội đồng Bộ trưởng, quy định này tiếp tục được kế thừa và phát triển theo hướng tập quyền hơn[2]. Hiến pháp 1992 đã sự điều chỉnh nhất định, xác định Chính phủ "là cơ quan chấp hành của Quốc hội", thể hiện tiến nhận thức quan trọng về mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ.

Tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội suy cho cùng là việc Chính phủ chấp hành và tổ chức thi hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hội; là thể hiện tính chịu trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ trước Quốc hội; là cơ sở cho việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ; là bảo đảm sự gắn bó chặt chẽ giữa Chính phủ và Quốc hội, bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp. Và trên hết là thể hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất do cử tri cả nước bầu ra, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Chính phủ có trách nhiệm phải tuân thủ và thực hiện các luật, nghị quyết của Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công.

Với quy định khái quát “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghiã Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội”, Hiến pháp đã đồng thời thể hiện tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ trên 3 phương diện: hành chính nhà nước, hành pháp, chấp hành của Quốc hội, gắn bó chặt chẽ với nhau. Chính vì vậy, cả về nhận thức và thực tiễn, các chức năng của Chính phủ (hành chính nhà nước, hành pháp và chấp hành) có sự đan xen, quan hệ chặt chẽ với nhau, khó phân biệt, tách bạch.

4. Về mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác

Mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác cũng thể hiện vị trí của Chính phủ trong thực thi quyền lực được phân công.

Trước hết là trong mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ quy định về thẩm quyền của Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tạo điều kiện cho Chính phủ và các chủ thể khác chủ động, linh hoạt trong việc đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; phân định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội và Chính phủ quyết định trong một số lĩnh vực (như Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia…, còn Chính phủ có thẩm quyền ban hành các chính sách, biện pháp cụ thể để quản lý, điều hành các lĩnh vực).

Về mối quan hệ trong lĩnh vực điều ước quốc tế (đàm phán, ký kết, gia nhập và tổ chức thực hiện điều ước quốc tế), Hiến pháp năm 2013 đã tạo lập sự phân công khoa học, hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, Quốc hội “phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội” (khoản 4 Điều 70); Chủ tịch nước “quyết định đàm phán, kýđiều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước” (khoản 6 Điều 88); Chính phủ “Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70” (khoản 7 Điều 96); Thủ tướng Chính phủ “quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” (khoản 5 Điều 98).

Mối quan hệ giữa Chính phủ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị xã hội được quy định tạo Điều 101 Hiến pháp năm 2013. Về nguyên tắc, các vấn đề liên quan đến mối quan hệ làm việc của các thiết chế nhà nước không quy định trong Hiến pháp. Tuy nhiên, do tính đặc thù của hệ thống chính trị nước ta, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội có vị trí, vai trò quan trọng đối với hoạt động của Chính phủ cũng như của cả bộ máy nhà nước nói chung, nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng trong quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.

Nội dung quy định của Điều 101 của Hiến pháp năm 2013 kế thừa Điều 111 Hiến pháp năm 1992. Điều chỉnh quan trọng nhất về mặt kỹ thuật là nội dung quy định được đặt ở điều cuối cùng của Chương về Chính phủ; khác với Hiến pháp năm 1992, nó được quy định tại Điều thứ 3 của Chương này. Điều này không phải là hạ thấp mối quan hệ của Chính phủ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội mà là để bảo đảm tính hợp lý, lôgíc trong quy định các vấn đề về tổ chức bộ máy, theo đó các vấn đề về mối quan hệ công tác và chế độ làm việc được quy định cuối cùng, sau các quy định về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức.

Về sự tham dự phiên họp Chính phủ của người đứng đầu Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương các tổ chức chính trị - xã hội lần đầu tiên được quy định tại Hiến pháp năm 1980[3] với 2 điểm đáng chú ý: (1) Sự không bình đẳng trong việc tham dự phiên họp Chính phủ, theo đó Chủ tịch Tổng Công đoàn Việt Nam (nay là Tổng liên đoàn lao động Việt Nam) được quyền tham dự; còn người đứng đầu Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội khác thì được mời tham dự; (2) Điều kiện được mời tham dự là “khi cần thiết”.

So với Hiến pháp năm 1980, thì việc tham dự phiên họp Chính phủ của người đứng đầu Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương các tổ chức chính trị - xã hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp hơn với tính chất và nội dung mối quan hệ giữa Chính phủ với các tổ chức này, đó là mối quan hệ phối hợp và giám sát, phản biện xã hội trên những vấn đề có liên quan.

Với vị trí, tính chất và thẩm quyền, trách nhiệm được giao, Chính phủ là nơi khởi nguồn của tất cả các chủ trương, chính sách của Nhà nước. Sự tham dự của Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội trong các phiên họp Chính phủ khi bàn về những vấn đề quản lý có liên quan đến vai trò và trách nhiệm của các tổ chức này là để Chính phủ có điều kiện trao đổi, lắng nghe, tham khảo ý kiến của các tổ chức đại diện cho quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các tầng lớp nhân dân, của xã hội dân sự trước khi quyết định các chủ trương, chính sách, góp phần bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp của các chủ trương, chính sách, và sự đồng thuận xã hội. Đồng thời, qua tham dự phiên họp Chính phủ, thông qua các đại diện của mình, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội có cơ hội để trực tiếp thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội đối với những chủ trương, chính sách của Chính phủ ngay trong quá trình Chính phủ thảo luận trước khi được thông qua

5. Về trách nhiệm của Chính phủ

Về vấn đề trách nhiệm của Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”.

Trách nhiệm của Chính phủ  trước Quốc hội là trách nhiệm tập thể, và đó là trách nhiệm chính trị (không phải trách nhiệm pháp lý), trách nhiệm đối với việc thực thi quyền lực được trao. Quốc hội bầu ra Thủ tướng Chính phủ và phê chuẩn các thành viên Chính phủ do Thủ tướng đề nghị không phải Quốc hội trao quyền lực cho Chính phủ, nhưng điều này tạo ra sự gắn bó chặt chẽ giữa Quốc hội và Chính phủ. Chính phủ là một tập thể. Quyền lực của Chính phủ xuất phát từ Hiến pháp. Nhân dân thông qua Hiến pháp trao quyền lực cho Chính phủ. Chính phủ được trao quyền lực của Nhân dân thì phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân, mà biểu hiện cụ thể và trước hết là chịu trách nhiệm trước Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, chịu trách nhiệm trước Quốc hội tức là chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội cũng là biểu hiện của mối quan hệ chặt chẽ giữa Chính phủ với Quốc hội trong phân công và kiểm soát quyền lực. Điều này khác với chế độ cộng hòa tổng thống, nơi mà việc phân chia và đối trọng quyền lực là phương tiện chủ yếu để kiểm soát quyền lực, bảo đảm cho quyền lực không bị lạm dụng. Quyền lực nhà nước được phân chia cho 3 nhanh lập pháp, hành pháp và tư pháp, độc lập và tách biệt nhau. Cả Tổng thống và các Bộ trưởng đều không phải là thành viên của Quốc hội, nên không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Trách nhiệm của Chính phủ phải báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước là thực hiện trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.Thông qua báo cáo công tác của Chính phủ, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước thực hiện việc giám sát, kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý điều hành của Chính phủ. Đây cũng là yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động quản lý điều hành của Chính phủ. 

Như vậy, thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), kế thừa Hiến pháp năm 1992 và trên cơ sở kết quả nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, quy định của Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ tinh thần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, xây dựng Chính phủ mạnh, hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thông suốt, hiệu lực và hiệu quả, phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Phù hợp với tính chất, vị trí, chức năng của Chính  phủ, cũng như của Thủ tướng Chính phủ và của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã được đổi mới, hoàn thiện hơn theo hướng, phát huy vai trò, trách nhiệm của tập thể Chính phủ, đồng thời đề cao và xác định rõ hơn thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân của Thủ tưởng Chính phủ, của Bộ  trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong quản lý, điều hành.

6. Nhận xét chung

So với Hiến pháp năm 1992, trong Hiến pháp năm 2013, tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới nhằm xây dựng Chính phủ mạnh, hiện đại, dân chủ, pháp quyền, thống nhất quản lý vĩ mô các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của đất nước.

Cùng với việc lần đầu tiên chính thức khẳng định tính chất, vai trò của Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp mới đã có một số sửa đổi, bổ sung quan trọng cả về phạm vi và nội dung quyền hành pháp của Chính phủ. Với quy định tại khoản 1 và 2 Điều 96[4] của Hiến pháp mới, quyền hành pháp của Chính phủ đã được bổ sung, đổi mới, hoàn thiện, phù hợp với bản chất, chức năng của quyền hành pháp hiện đại: hoạch định, điều hành chính sách quốc gia và tổ chức thi hành các đạo luật.

Tư tưởng chủ đạo xuyên suốt toàn bộ nội dung sửa đổi, bổ  sung, hoàn thiện nội dung và cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao vị trí, vai trò, chức năng của Chính phủ trong phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực; đề cao tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực./.

                                        Nguyễn Phước Thọ

                                     VĂN PHÒNG CHÍNH PHỦ

[1] đặt lên hàng đầu, nhấn mạnh tính chất, vị trí của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

[2] “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” (Điều 104)

[3]“Chủ tịch Tổng công đoàn Việt Nam có quyền tham dự hội nghị Hội đồng bộ trưởng.

Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người phụ trách chính của các đoàn thể nhân dân trong Mặt trận được mời tham dự hội nghị Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết” (Điều 106).

[4] Khoản 1 “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”

Khoản 2: “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định...”