Một Số Vấn đề Lý Luận Về Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước - Bộ Tư Pháp

1.Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước.

1.1. Quản lý và quản lý nhà nước.

Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được. Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước khi có Nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung được thực hiện ở quy mô lớn. Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động. “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung... Một nhạc công tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng” (1).

Như vậy, quản lý xã hội không phải là sản phẩm của sự phân chia quyền lực, mà là sản phẩm của sự phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp hoạt động chung của con người.

Là một phạm trù gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, quản lý nhà nước ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội. Quản lý nhà nước, hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (hoặc một số tổ chức xã hội trong trường hợp được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước). Quản lý nhà nước cũng là sản phẩm của việc phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý.

1.2. Phân cấp quản lý nhà nước.

Hiện nay, có một số quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm “phân cấp”. Theo một số tác giả, phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương (2). Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng (3). Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở (4). Có quan niệm khác cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau (5).

Có ý kiến cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc. Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn” (6).

Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.

Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trình độ cao thấp, trên dưới) (7). Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp (8). Như vậy, ở đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó.

Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.

Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên tắc “chính quyền trung ương quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý”. Cũng với tinh thần đó mà hiện nay, phân cấp được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm đạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả quản lý (9).

Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn chỉ có thể được tiến hành một khi thẩm quyền và trách nhiệm của cấp chuyển giao và cấp được chuyển giao đã được xác định hết sức rõ ràng. Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội dung phân định thẩm quyền của từng cấp hay nói một cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp chính quyền).

Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà nước như sau: Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.

2. Cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

2.1. Bản chất của mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị - pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng.

Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm. Khi thực hiện những thẩm quyền của mình, mỗi cấp chính quyền có tính độc lập tương đối, song không biệt lập với các chủ thể quản lý nhà nước khác. Đồng thời, thực tiễn quản lý nhà nước không loại trừ trường hợp có nhiều chủ thể quản lý có cùng chung khách thể và đối tượng quản lý, nhưng phạm vi quản lý lại ở mức độ khác nhau. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần định rõ phạm vi hoạt động của mỗi cấp chính quyền nhà nước. Từ đó, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, xét về bản chất, thể hiện ở việc phân cấp quản lý nhà nước, có nghĩa là phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương mà trước hết là cấp tỉnh. Đối với một số trường hợp khác, phân cấp được tiến hành để giải quyết mối quan hệ trực tiếp giữa trung ương và các cấp chính quyền thấp hơn - cấp huyện hoặc cấp xã.

2.2. Nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương (trước hết là cấp tỉnh) được quyết định bởi mô hình tổ chức nhà nước và các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức quyền lực nhà nước. Theo Hiến pháp và truyền thống tổ chức Nhà nước ta, Việt Nam luôn là một Nhà nước đơn nhất. Đặc trưng của mô hình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định. Từ đây, việc xác định, mối quan hệ giữa trung ương - địa phương phải bảo đảm tuân thủ nguyên tắc về chủ quyền quốc gia là nơi thể hiện tính tối cao của quyền lực nhà nước trong quan hệ đối nội và tính độc lập của nó trong quan hệ đối ngoại. Chủ quyền quốc gia đòi hỏi bảo đảm tính thống nhất, tập trung của quyền lực nhà nước, đặc biệt trong việc quyết định những vấn đề quan trọng, có liên quan đến đời sống của một bộ phận lớn hoặc của toàn bộ xã hội, đến lợi ích của Nhà nước. Cũng chính xuất phát từ yêu cầu bảo vệ chủ quyền quốc gia mà các cơ cấu lãnh thổ địa phương trong Nhà nước đơn nhất không thể được thừa nhận quy chế độc lập tuyệt đối và không có khái niệm “Nhà nước trung ương” và “Nhà nước địa phương” trong mô hình Nhà nước đơn nhất.

Đề cập đến mối quan hệ trung ương - địa phương, cần phải giải quyết một vấn đề mang tính lý luận là kết hợp hai khía cạnh: tập trung hoá quyền lực nhà nước để bảo đảm chủ quyền quốc gia và dân chủ vốn là đặc trưng của chế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa. Tập trung quyền lực là một yếu tố nhằm bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện triệt để nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Trong một số lĩnh vực và trường hợp, Nhà nước mà biểu tượng là các cơ quan trung ương phải thể hiện rõ vai trò của mình bằng cách đưa ra quyết định cuối cùng để bảo vệ lợi ích của toàn quốc gia, dân tộc. Cũng chính vì vậy mà một số lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội không thể được phân cấp cho địa phương như lĩnh vực quốc phòng, tư pháp, ngoại giao, chính sách tiền tệ... Ngoài mục tiêu bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, mối quan hệ trung ương - địa phương phải được xác định sao cho phù hợp với nhu cầu, nguyên tắc dân chủ, bảo đảm quyền tự chủ, sáng tạo của địa phương và phát huy tối đa năng lực, tiềm năng của địa phương nhằm góp phần vào sự phát triển toàn diện và vững mạnh của cả nước. Để kết hợp hai khía cạnh nói trên, vấn đề đặt ra là cần khai thác một cách khoa học và vận dụng thích hợp nguyên tắc phối hợp trong thực hiện quyền lực nhà nước vốn là một chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta. Để có cơ chế phối hợp một cách hiệu quả, điều đầu tiên là cần phân định rõ thẩm quyền của từng chủ thể quản lý nhà nước hay nói một cách khác, tiền đề của phối hợp phải là tính rõ ràng trong việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn. Bên cạnh đó, để thực hiện nguyên tắc pháp chế, mối quan hệ trung ương - địa phương phải được xây dựng dựa trên một nền tảng và cơ sở pháp lý vững chắc. Vì vậy, việc phân định thẩm quyền phải được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật và nhiệm vụ cấp bách đặt ra hiện nay là hình thành cơ sở lý luận để xây dựng và tiếp tục hoàn thiện các nguyên tắc pháp lý, các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa trung ương - địa phương.

3. Ý nghĩa, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc, nội dung phân cấp.

3.1. Mục tiêu, ý nghĩa, vai trò của phân cấp quản lý nhà nước.

Theo các nghị quyết của Đảng, đặc biệt là Đại hội Đảng IX, phân cấp được đặt trong bối cảnh “đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế”. Nghị quyết cũng xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính” là công việc quan trọng quyết định thành công của công cuộc đổi mới giai đoạn 2001 - 2005 (10).

Ngày 11/6/2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 121/2003/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình nghiên cứu xác định vai trò, chức năng và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước giai đoạn I (2003-2005). Tại đó, mục tiêu phân cấp quản lý trung ương - địa phương được khái quát hoá là “nhằm quy định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống hành chính nhà nước; phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trong giải quyết công việc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và của cả nước”.

Trong bối cảnh và điều kiện cụ thể hiện nay, để vươn tới mục tiêu bao trùm và tổng quát nói trên, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương phải hướng tới việc giải quyết một số mục tiêu cụ thể, mang tính cấp bách.

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 giao cho Chính phủ nhiệm vụ “quyết định và chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ thống hành chính nhà nước” (Điều 16). Hiện nay, có những quan điểm khác nhau về thẩm quyền quy định phân cấp quản lý nhà nước. Về mặt ý tưởng và nguyên tắc, phân cấp là một nội dung của luật. Điều này cũng đáp ứng một trong những tiêu chí của Nhà nước pháp quyền là Nhà nước quản lý xã hội bằng luật, đề cao luật trong hệ thống các nguồn pháp luật khác. Tuy nhiên, trong khi luật chưa thể lường hết mọi tình huống phân cấp thì việc giao cho Chính phủ quy định về phân cấp trong từng ngành, lĩnh vực là một giải pháp phù hợp với nguyên tắc “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”. Vì vậy, mục tiêu cấp bách hiện nay là tăng cường công tác lập quy của Chính phủ để tiến hành phân cấp quản lý trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể.

Luật Tổ chức Chính phủ bổ sung hai chức năng quan trọng của bộ, cơ quan ngang bộ là quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định của pháp luật (Điều 22). Vì vậy, một trong những định hướng trong phân cấp là nghiên cứu cơ chế để phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong hai lĩnh vực mới nêu trên. Bên cạnh đó, việc rà soát quá trình cải cách hành chính thời gian qua cho thấy, phân cấp trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước có nhiều bất cập, cần tập trung giải quyết kịp thời như lĩnh vực tài chính, ngân sách; về đất đai; đầu tư; văn hoá - xã hội; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức. Vì vậy, mục tiêu cụ thể của phân cấp quản lý phải được tiến hành theo trọng điểm nhằm giải quyết những vấn đề như đã nêu trên.

Với mục tiêu được đặt ra như vậy, phân cấp có vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng dưới hai góc độ: góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, pháp chế và góc độ dân chủ.

Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là một trong những vấn đề quan trọng phải được thể chế hoá bằng các nguyên tắc Hiến pháp và bằng pháp luật. Dưới giác độ này, phân cấp là một biện pháp mang tính pháp lý để giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, xác định vị trí của từng cấp chính quyền - yếu tố quan trọng để hiện thực hoá nguyên tắc pháp chế - một đòi hỏi đối với phương thức hoạt động của Nhà nước pháp quyền theo tinh thần Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992.

Nhà nước pháp quyền được đặc trưng bởi tính dân chủ trong phương thức tổ chức quyền lực nhà nước. Dân chủ cũng vốn là một trong những nét ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa của chúng ta. Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của địa phương, để khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ sở là một biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề của địa bàn lãnh thổ.

Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Đối với hoạt động quản lý nhà nước, yêu cầu đã và đang đặt ra là bảo đảm tính khoa học, tính hiệu quả của quản lý nhà nước để hướng tới mục đích cuối cùng là tạo thuận lợi cho nhân dân, bảo vệ lợi ích của nhân dân. Việc phân định thẩm quyền rõ ràng, dựa trên luận cứ khoa học rằng chắc là điều kiện để phát huy tính hiệu quả của cơ chế quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm và tinh thần phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức các cơ quan nhà nước và là cơ sở để nhân dân giám sát, kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà nước.

Với mục tiêu và ý nghĩa, vai trò như vậy, phân cấp là một đòi hỏi bức bách, được hình thành như một biện pháp rồi đến chính sách và có thể được xem là một trong những nguyên tắc quản lý nhà nước.

3.2.Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước.

Phân cấp quản lý nhà nước là một nội dung của cải cách hành chính và rộng hơn là đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Vì vậy, nó phải được tiến hành trên cơ sở những định hướng và quan điểm chỉ đạo xuyên suốt hai quá trình nói trên, trong đó phải kể đến các nguyên tắc: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; tập trung dân chủ; pháp chế. Bên cạnh đó, phân cấp được đặc trưng bởi một số nguyên tắc như sau:

- Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước: Như trên đã nêu, quản lý nhà nước là sản phẩm của sự phân công lao động nhằm phối hợp và liên kết hoạt động của các tổ chức, cá nhân. Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước mà các chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ cụ thể ở phạm vi và quy mô khác nhau, song tất cả cùng hướng tới một mục tiêu chung và một nhiệm vụ chung.

Để bảo đảm chủ quyền quốc gia là biểu tượng của tính thống nhất của quyền lực nhà nước, một số lĩnh vực quản lý nhà nước và một số thẩm quyền trong từng lĩnh vực đó được xem như đặc quyền của trung ương và việc chuyển giao cho địa phương là sự vi phạm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, Chính vì vậy mà một số chức năng của Nhà nước chỉ có thể được phân công theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp hành pháp và tư pháp mà không thể phân cấp theo chiều dọc cho các cơ quan địa phương.

- Bảo đảm tính hiệu quả: Phân cấp là một quá trình bắt đầu từ việc thử nghiệm hoặc rà soát chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền để phát hiện khả năng, tính trội của một cấp nhất định trong việc đảm nhiệm một công việc, hoạt động thuộc nội dung quản lý nhà nước. Việc lựa chọn chủ thể quản lý phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó. Hiện nay, có nhiều tiêu chí để đánh giá tính hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.

Dưới góc độ bảo đảm tính nhân dân của nền hành chính nhà nước, chất lượng của công tác quản lý phải được phản ánh bằng các chỉ số như: sự gần dân, thuận lợi cho dân, nhanh chóng và đơn giản về thủ tục. Nguyên tắc bảo đảm tính hiệu quả của phân cấp quản lý nhà nước cũng được áp dụng một cách phổ biến ở một số nước và đôi khi, được gọi là nguyên tắc “cấp tốt nhất”.

- Bảo đảm tính phù hợp: Nếu như tính hiệu quả là tiêu chí có nhằm vào việc đánh giá khả năng chủ quan của chủ thể quản lý nhà nước thì tính phù hợp nhằm vào việc đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước. Tính phù hợp là một phạm trù rộng, bao gồm các nội dung đa dạng sau đây:

+ Phân cấp quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn hiện nay đòi hỏi làm sáng tỏ mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội dân sự. Một số lĩnh vực quản lý nhà nước cần được phân cấp theo tư duy mới là không nhất thiết phải “nhà nước hoá” mà trái lại, cần xã hội hoá để phát huy tính tích cực của các thiết chế của xã hội dân sự. Theo xu hướng đó, một số công việc quản lý có thể chuyển giao cho các chủ thể phi nhà nước, các tổ chức xã hội và nhiệm vụ của Nhà nước là hoạch định chính sách, giữ quyền thanh tra, kiểm tra việc thực hiện và xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp. Chủ trương xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đặt ra yêu cầu “xoá bỏ dần sự phân biệt kinh tế trung ương với kinh tế địa phương”, xoá bỏ chế độ bộ chủ quản... Những yếu tố đó trong tốc độ phát triển kinh tế - xã hội phải được tính đến trong quá trình phân cấp.

+ Phân cấp phải phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực: Việc phân ngành, lĩnh vực được thực hiện để bảo đảm tính chuyên nghiệp, thống nhất và tính đặc thù trong mỗi lĩnh vực quản lý cụ thể.

Mỗi ngành kinh tế - xã hội, lĩnh vực công tác đòi hỏi những phương thức thực hiện và cơ chế quản lý thích hợp. Như trên đã nêu, đối với một số lĩnh vực quản lý nhà nước đặt ra nhu cầu tập trung hoá quyền lực ở mức độ cao nhằm bảo đảm chủ quyền quốc gia và tính thống nhất của quyền lực nhà nước; một số lĩnh vực khác - lại đòi hỏi quá trình không những phi trung ương hoá, phi tập trung hoá mà còn có thể áp dụng cơ chế chuyển giao mạnh mẽ một số thẩm quyền quản lý cho các tổ chức xã hội. Vì vậy, việc phân cấp quản lý nhà nước trong các ngành, lĩnh vực nói chung và đối với công tác tư pháp nói riêng, phải phản ánh đầy đủ những đặc thù và yêu cầu đối với ngành, lĩnh vực.

- Phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ: đơn vị hành chính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí đa dạng như yếu tố dân cư, địa lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô thị, đồng bằng, vùng biên giới, miền núi, hải đảo... Ngay các địa bàn cùng một loại như nông thôn hay đô thị cũng được phân loại theo các tiêu chí như mức độ phát triển kinh tế - xã hội, mật độ dân cư, mức độ đô thị hoá, tỷ lệ sản xuất nông nghiệp, thủ công nghiệp và công nghiệp... Ngoài ra, một số đô thị cấp tỉnh còn được hưởng quy chế đặc thù do vị trí và tầm quan trọng của chúng như những trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội. Sự đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi phối tính chất nhiệm vụ, nội dung và phương thức quản lý nhà nước. Vì vậy, phân cấp quản lý nhà nước phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại hay nhóm đơn vị hành chính -lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp và tạo đà phát triển cho đơn vị hành chính - lãnh thổ có quy chế đặc biệt.

3.3. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước.

Như đã nêu trên, quản lý nhà nước đòi hỏi sự phân công lao động để đạt được mục tiêu và hiệu quả quản lý. Để sự phân công đó đạt được độ chín về mặt khoa học, độ thuyết phục về tính thực tế và sự hứa hẹn về mức độ hiệu quả, cần bám sát và tiến hành các bước sau đây:

- Khảo sát đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước với các nội dung: đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tế áp dụng các quy định đó trong việc phân cấp giữa trung ương - địa phương và giữa các cấp địa phương với nhau;

- Phân tích những nguyên nhân dẫn đến tình trạng bất cập trong quản lý nhà nước về từng lĩnh vực công tác cụ thể;

Đề xuất nội dung phân cấp giữa các chủ thể quản lý theo tinh thần xác định rõ địa chỉ phân cấp và trách nhiệm của từng chủ thể. Việc đề xuất nội dung phân cấp có thể liên quan đến việc chuyển giao thẩm quyền từ trung ương cho địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới và không loại trừ trường hợp ngược lại: vì mục tiêu thống nhất quản lý nhà nước và vì tính hiệu quả, nhiệm vụ cấp dưới được kiến nghị chuyển giao lên cấp trên hoặc cấp trung ương.

Sản phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý nhà nước là một hệ thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ chế thực hiện những thẩm quyền đó. Như vậy, suy cho cùng, phân cấp bao gồm các nội dung cụ thể như sau:

- Xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong việc quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực công tác cụ thể nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước;

- Xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêu chí “cấp tốt nhất”;

- Xác định thẩm quyền chung của hai (hoặc một số) cấp chính quyền và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung đó. Thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy không loại trừ sự tác động của một số chủ thể lên cùng một đối tượng và khách thể quản lý. Trong trường hợp này, không nên tuyệt đối hoá việc phân định thẩm quyền theo nghĩa “mỗi việc chỉ do một chủ thể đảm nhiệm”. Vấn đề đặt ra là cần xác định phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể “đồng quản lý” và có cơ chế quản lý thích hợp.

- Quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện thẩm quyền được phân định, đặc biệt là những thẩm quyền mới được chuyển giao;

- Xác định cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền là kết quả của phân cấp quản lý nhà nước.

1. C. Mác, Ph. Ăng ghen. Toàn tập, T.23, tr. 342 (Tiếng Nga).

2. Xem: Nguyễn Cửu Việt - Một số quan điểm về cải cách hành chính, Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà Nội, 1997, Số 4, tr. 12.

3. Từ điển Tiếng Việt - Nguyễn Như ý (Chủ biên) NXB. Văn hóa - Thông tin năm 1999.

4. Từ điển Hành chính – Tô Tử Hạ (Chủ biên) - NXB. Lao động xã hội năm 2003.

5. GS. Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên) - Hành chính học đại cương, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 744.

6. Trương Đắc Linh - Phân cấp quản lý trung ương và địa phương - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nghiên cứu lập pháp, 2002, Số 3, tr. 24-25.

7. Từ điển Tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học, NXB. Đà Nẵng, 1995, tr. 119.

8. Từ điển Tiếng Việt, Sđd, tr. 744.

9. Xem: Bộ Nội vụ - Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương - địa phương, Hà Nội, 8/2003, tr. 1.

10. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX - NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr. 337.

TS. Uông Chu Lưu - Bộ trưởng Bộ Tư pháp

(Theo Tạp chí Dân chủ pháp luật - Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp)