Nguyên Tắc Tổ Chức Bộ Máy Nhà Nước Trong Hiến Pháp Nước Cộng ...

Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước là một trong những nội dung quan trọng của Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013. Vấn đề này không chỉ được xác định ngay từ Chương I "Chế độ chính trị", mà còn xuyên suốt toàn bộ nội dung của bản Hiến pháp.

Có thể nói, tư tưởng về sự thống nhất quyền lực, có sự phân công, phối hợp trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được thể hiện nhất quán trong tư duy lý luận của Đảng ta. Dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sâu sắc, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung, hoàn thiện nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước: “Quyền lực nhà nước (QLNN) là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[1]. Về lý luận, đó là quan điểm: “Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”của tư tưởng dân chủ XHCN. Nhân dân thực hiện quyền dân chủ đại diện bằng cách trao QLNN cho Quốc hội, Chính phủ và cơ quan tư pháp; đồng thời, thực hiện quyền lực qua hình thức dân chủ trực tiếp. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định rõ nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp khi quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan QLNN cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69); “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94); “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” (Điều 102).

Ở nước ta, quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều có chung một nguồn gốc thống nhất là nhân dân; do nhân dân ủy quyền, giao quyền. Do vậy, nói QLNN là thống nhất, trước tiên là sự thống nhất ở mục tiêu chính trị, nội dung chính trị của Nhà nước. Cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau nhưng đều thống nhất ở mục tiêu chính trị là xây dựng một nhà nước “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Quan niệm QLNN là thống nhất nói trên là cách thức tổ chức QLNN đề cao trách nhiệm trước nhân dân, hạn chế sự dựa dẫm, ỷ lại trong việc thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ mà nhân dân đã ủy quyền. Đó cũng là cơ sở để không có chỗ cho các yếu tố cực đoan, đối lập, thiếu trách nhiệm trong mối quan hệ giữa các quyền, nhất là giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Ngược lại, mỗi cơ quan sẽ có điều kiện phát huy đầy đủ trách nhiệm và thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đồng thời, đó cũng là điều kiện để hình thành cơ chế kiểm soát, nhận xét, đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động của các quyền từ bên trong tổ chức QLNN cũng như từ bên ngoài là nhân dân.

Về thực tiễn, là chủ thể tối cao của QLNN nên tất yếu nhân dân phải kiểm soát được quyền lực đó. Hiến pháp năm 2013 đã xác định kiểm soát QLNN là một nguyên tắc trong tổ chức quyền lực ở nước ta; đồng thời, chỉ rõ phương thức: “Nhân dân thực hiện QLNN bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Tuy nhiên, kiểm soát QLNN là một vấn đề phức tạp, phải có cơ chế xác định rõ ràng và điều kiện cần thiết cho sự vận hành của nó trên thực tế. Cơ chế đó bao gồm hình thức kiểm soát theo chiều ngang và hình thức kiểm soát theo chiều dọc.

Về hình thức kiểm soát theo chiều ngang

Thứ nhất, Hiến pháp mới đã thể hiện rõ sự phân công quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước; xác định rõ hơn chức năng của từng cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và điều chỉnh lại một số nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này. Ở Trung ương, việc phân biệt rõ ràng các nhóm quyền thuộc ba quyền này không chỉ tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyên nghiệp hóa các quyền, mà còn là yếu tố đầu tiên tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hơn nữa, còn tạo điều kiện để các quyền này được thực hiện đầy đủ và đúng đắn theo ý nguyện của nhân dân. Đối với việc phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương, Hiến pháp năm 2013 không quy định cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp mà quy định theo hướng tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương và sẽ được quy định cụ thể trong luật.

Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 thể hiện rõ sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong việc thực thi QLNN, tránh sự lấn sân, chồng chéo khi thực thi các chức năng, nhiệm vụ. Về cơ chế phối hợp trong việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp. Đối với quyền lập hiến, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội là cơ quan làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, dựa trên ý kiến của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội. Đối với quyền lập pháp, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận các chủ thể có quyền trình các dự án luật như sau: “Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội. Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật trước Quốc hội”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận quyền sáng kiến lập pháp của nhiều chủ thể và có quy định rõ sự khác nhau về quyền sáng kiến lập pháp của cá nhân đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền[2]. Trên thực tế, ở nước ta hiện nay, có hơn 95% các dự án luật là do Chính phủ trình, một số văn bản luật do Tòa án nhân dân tối cao soạn thảo và trình Quốc hội. Sự tham gia của các cơ quan trong quá trình soạn thảo và trình các dự án luật đã thể hiện rõ sự phối hợp giữa Quốc hội với các cơ quan hành pháp, tư pháp trong việc thực hiện quyền lập pháp. Chủ tịch nước cũng tham gia vào quá trình lập pháp với vai trò sáng kiến lập pháp, công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đồng thời, có quyền không công bố pháp lệnh đã được UBTVQH thông qua và đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh đó. Trong trường hợp UBTVQH vẫn tán thành quyết định đó thì Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại ở kỳ họp gần nhất. Đây là cách thức Chủ tịch nước vừa tham gia, vừa kiểm soát quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH. Về cơ chế phối hợp trong việc thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; có quyền ban hành các chính sách, văn bản độc lập để thực hiện nhiệm vụ của mình. Nếu như Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định Chính phủ có quyền ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết việc thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH thì Hiến pháp năm 2013 (Điều 100) đã khẳng định sự độc lập của Chính phủ trong việc ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý thống nhất các cơ quan trong bộ máy nhà nước­ của mình. Trong việc thực hiện quyền hành pháp, mối quan hệ phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ còn được thể hiện rõ ở quyền quyết định và hoạch định chính sách. Theo đó, Quốc hội chỉ quyết định những chính sách dài hạn, mang tầm định hướng quốc gia; Chính phủ sẽ quyết định những chính sách ngắn hạn, mang tính chất điều hành, thể hiện sự phản ứng linh hoạt của Nhà nước với thực tiễn phát triển ở trong nước và quốc tế. Cơ chế phối hợp trong thực hiện quyền hành pháp còn được thể hiện thông qua việc Quốc hội được tham gia vào quy định tổ chức và hoạt động của Chính phủ, quyết định việc thành lập hoặc bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập mới, phân chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt… UBTVQH có quyền quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Về cơ chế phối hợp trong việc thực hiện quyền tư pháp, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong xét xử của Tòa án là nguyên tắc xuyên suốt và cao nhất trong tổ chức thực hiện quyền này. Mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức không được phép can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án. Việc bảo vệ pháp luật, công lý, tự do của công dân là trách nhiệm hàng đầu của quyền tư pháp. Do đó, các cơ quan, tổ chức và cá nhân tôn trọng, giữ gìn, bảo vệ tính pháp quyền và công lý trong các phán quyết của Tòa án chính là cách thức thể hiện sự phối hợp quan trọng nhất, giúp cơ quan tư pháp thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình.

Thứ ba, Hiến pháp năm 2013 quy định cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước; quy định chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp. Đồng thời, quy định một chương riêng về hai thiết chế hiến định độc lập, bao gồm: Hội đồng bầu cử Quốc gia và Kiểm toán Nhà nước. Việc ghi nhận hai thiết chế hiến định độc lập này, một lần nữa cho thấy quyết tâm chính trị của Đảng và Nhà nước ta trong việc thực hiện triệt để nguyên tắc kiểm soát QLNN. Về kiểm soát đối với quyền lập pháp, Hiến pháp năm 2013 khẳng định việc lập hiến, lập pháp được thực hiện bởi Quốc hội nhưng phải dựa trên ý kiến của nhân dân, được sự đồng thuận của các đại biểu Quốc hội và ý kiến của Chính phủ, Chủ tịch nước. Hiến pháp năm 2013 quy định: Quốc hội thực hiện quyền lập hiến. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ cụm từ “duy nhất”, nhằm gắn với khả năng thực hiện trưng cầu ý dân về Hiến pháp trong quy trình sửa đổi Hiến pháp trong tương lai. Chương XI của Hiến pháp năm 2013 quy định về hiệu lực của Hiến pháp và việc sửa đổi Hiến pháp, đã bổ sung: Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Quốc hội được trao thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp phù hợp với điều kiện, tình hình thực tiễn cụ thể của đất nước. Cơ chế kiểm soát đối với quyền hành pháp, được thực hiện trước hết từ cơ quan lập pháp. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Quốc hội có quyền bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ; có quyền phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Phó Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng,... Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản pháp luật sai trái của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và thực hiện quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, xem xét báo cáo của Chính phủ; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu, phê chuẩn, như: Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng, các bộ trưởng… Về kiểm soát quyền tư pháp, theo Hiến pháp năm 2013, cơ chế kiểm soát từ phía lập pháp đối với quyền tư pháp được thể hiện thông qua việc Quốc hội có quyền bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với các chức danh là Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do mình bầu, như Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao[3]. Cơ chế kiểm soát thứ hai đối với quyền tư pháp là Chủ tịch nước thực hiện quyền kiểm soát tư pháp thông qua việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán các Tòa án khác để phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp. Về kiểm soát hai thiết chế hiến định độc lập, chương X của Hiến pháp năm 2013 đã có các điều chỉnh tương ứng liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội, như: thực hiện quyền giám sát tối cao, xét báo cáo công tác của Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán Nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng Quốc phòng và An ninh, Hội đồng bầu cử Quốc gia v.v.

Về hình thức kiểm soát theo chiều dọc

Trước hết, cơ chế kiểm soát theo chiều dọc được thực hiện thông qua hình thức kiểm soát của nhân dân đối với Nhà nước. Đây là mối quan hệ kiểm soát quyền lực của người chủ đối với chủ thể được ủy quyền là các cơ quan nhà nước. Theo quy định của pháp luật hiện hành, nhân dân có quyền kiểm soát trực tiếp các cơ quan nhà nước thông qua việc tham gia vào hoạt động quản lý Nhà nước; bầu, miễn nhiệm đại biểu Quốc hội, giám sát hoạt động của đại biểu Quốc hội. Thông qua Quốc hội, nhân dân thực hiện quyền lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu, phê chuẩn… Thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp, nhân dân thực hiện việc giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức, viên chức. Nhân dân có quyền nêu ý kiến, nguyện vọng của mình đối với Quốc hội, các cơ quan và tổ chức hữu quan thông qua các đại biểu do mình bầu ra. Thứ hai, về sự phân cấp, phân quyền, kiểm soát giữa Trung ương và địa phương, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) là một thể thống nhất (dưới tên chung là chính quyền địa phương), có vị trí quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (Điều 111). Trong mối quan hệ với các cơ quan Trung ương, Hiến pháp mới đã quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc về vị ví, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Việc quy định này vừa bảo đảm cho chính quyền địa phương chủ động, linh hoạt trong việc xử lý các vấn đề thực tiễn tại địa phương, vừa giúp các cơ quan Trung ương có điều kiện kiểm soát việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan này. Sự kiểm soát từ phía cơ quan lập pháp đối với chính quyền địa phương được thể hiện qua việc UBTVQH có quyền giám sát, hướng dẫn hoạt động của HĐND; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Từ phía cơ quan hành pháp, bên cạnh chức năng, nhiệm vụ lãnh đạo công tác của UBND các cấp, Chính phủ có quyền kiểm tra HĐND trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.... Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản pháp luật của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ.

Tư tưởng về sự thống nhất quyền lực, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được thể hiện nhất quán trong đường lối, quan điểm và thực tiễn xây dựng thể chế chính trị ở Việt Nam. Trong giai đoạn hiện nay, tư tưởng này đã và đang phát huy được vai trò trong tổ chức và thực hiện QLNN thuộc về nhân dân, trở thành nguyên tắc cơ bản chỉ đạo công cuộc cải cách, xây dựng bộ máy nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới theo Hiến pháp năm 2013.

PGS, TS. ĐINH XUÂN THẢO

Đại biểu Quốc hội khóa XIII, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp

_________

[1] Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Nxb CTQG, H. 2014, tr. 9.

[2] Đại biểu Quốc hội quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật; còn các chủ thể là các cơ quan, tổ chức có quyền trình dự án luật.

[3] Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao do Chủ tịch nước bổ nhiệm nhưng do Quốc hội phê chuẩn, do đó sẽ do Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm.