Phân Biệt Khiếu Nại Và Tố Cáo Từ Bản Chất đến Quy định Của Pháp Luật

Đây là những cơ sở pháp lý hết sức quan trọng giúp cho người dân thuận tiện trong việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Đồng thời giúp cho các cơ quan nhà nước và những người có trách nhiệm có thể tiến hành xử lý các vụ việc theo đúng tình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật quy định.

Tuy nhiên cũng phải thấy rằng trên thực tiễn việc phân định giữa khiếu nại và tố cáo là công việc không hề đơn giản ngay cả đối với những người thường xuyên phải xử lý đơn thư hay các vụ việc nhận được. Sự phức tạp có thể do nhiều nguyên nhân:

- Do quy định của pháp luật không thật rõ ràng.

- Do sự lẫn lộn giữa khiếu nại và tố cáo, vô tình hay cố tình, của người đưa đơn;

Người viết bài này cố gắng đưa ra một số tiêu chí để có thể phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo, cũng như xử lý những tình huống có sự lẫn lộn giữa khiếu nại, tố cáo đang xảy ra trên thực tiễn.

I. Sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo

Trước hết sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo được thể hiện ở bản chất, đó là khiếu nại là để nhằm hướng tới lợi ích, đi đòi lại lợi ích mà chủ thể khiếu nại cho là họ đã bị xâm phạm còn mục đích của tố cáo là hướng tới việc xử lý hành vi vi phạm và người có hành vi vi phạm. Bản chất này chi phối toàn bộ các quy định của pháp luật và thái độ của chúng ta đối với hai loại này. Điều đó thể hiện qua các tiêu chí sau đây:

Về chủ thể: nếu như khiếu nại cho phép công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại thì pháp luật chỉ cho phép công dân có quyền tố cáo. Vì sao lại như vậy? Bởi lẽ nếu như việc khiếu nại chỉ với mục đích đòi lại lợi ích, nên dù khiếu nại đúng hay sai thì cũng không ảnh hưởng đến người đã ban hành quyết định có hành vi hành chính bị khiếu nại. Vì vậy, pháp luật không quy định người khiếu nại chịu trách nhiệm về việc khiếu nại sai sự thật. Ngược lại, tố cáo có thể đụng chạm trực tiếp đến quyền lợi, danh dự của người bị tố cáo nên pháp luật đề cao trách nhiệm của người tố cáo, đòi hỏi người tố cáo phải trung thực và chịu trách nhiệm về việc tố cáo sai sự thật nếu cố tình, thậm chí có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội vu cáo, vu khống theo quy định của Bộ luật Hình sự. Nếu cho phép tổ chức tố cáo thì sẽ không thể xử lý bởi vì pháp luật Việt Nam hiện nay chưa chấp nhận truy cứu trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân (cơ quan, tố chức).

Về thái độ xử lý: Khiếu nại không được khuyến khích nhưng tố cáo được khuyến khích: khiếu nại là đi đòi lại lợi ích cho mình nên pháp luật không đặt vấn đề khuyến khích trong khi đó về bản chất tố cáo là sự thể hiện trách nhiệm của công dân đối với xã hội, với nhà nước thông qua việc phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật , góp phần ngăn chặn xử lý hành vi vi phạm, tránh được những thiệt hại cho lợi ích của nhà nước, của xã hội và các cá nhân khác. Vì vậy việc tố cáo cần được khuyến khích và pháp luật đã thể hiện thái độ đó qua việc có những quy định khen thưởng cho người tố cáo đúng. Người tố cáo đúng có thể được tặng Huân chương dũng cảm; Bằng khen của Thủ tướng Chính phủ; Bằng khen của Bộ ngành, tỉnh, đoàn thể Trung ương (Điều 20 của Nghị định 76). Bằng khen, giấy khen theo quy định tại Nghị định này còn được kèm theo một khoản tiền thưởng. Mức thưởng dựa trên cơ sở mức lương tối thiểu do Nhà nước quy định tại thời điểm xét khen thưởng theo quy định của pháp luật về thi đua, khen thưởng. Đối với cá nhân có thành tích trong việc tố cáo hành vi tham nhũng thì được xét khen thưởng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Không đặt vấn đề bảo về người khiếu nại nhưng bảo vệ người tố cáo lại được hết sức chú trọng.

Trong khi việc giải quyết khiếu nại về cơ bản không làm thiệt hại đến người bị khiếu nại cho dù họ có thể phải thay đổi quyết định hành chính hay chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại. Chính vì vậy, khó có thể xảy ra việc người khiếu nại tìm cách trả thù người đi khiếu nại. Ngược lại, việc tố cáo hướng tới việc xử lý vi phạm cho nên nếu người bị tố cáo thực sự đã có hành vi vi phạm thì họ sẽ tìm mọi cách che dấu, trả thù người tố cáo. Thêm nữa, người bị tố cáo thường là những người có chức vụ, quyền hạn, có điều kiện để thực hiện hành vi trả thù của mình. Cho nên việc bảo vệ người tố cáo là một trong những vấn đề được pháp luật hết sức quan tâm. Luật Tố cáo và tiếp đó là Nghị định số 76/2012/NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2012 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tố cáo đã đưa ra rất nhiều quy định về vấn đề này: bảo vệ bí mật cho người tố cáo trong quá trình tiếp nhận, thụ lý, giải quyết tố cáo (Điều 12), bảo vệ tính mạng, tài sản, sức khỏe cho người tố cáo và người thân thích của người tố cáo (Điều 14); bảo vệ tài sản của người tố cáo, người thân thích của người tố cáo; Bảo vệ uy tín, danh dự, nhân phẩm và các quyền nhân thân khác của người tố cáo, người thân thích của người tố cáo (Điều 14); Bảo vệ vị trí công tác, việc làm của người tố cáo, người thân thích của người tố cáo là cán bộ, công chức, viên chức (Điều 17); Bảo vệ bảo vệ không chỉ người tố cáo mà cả thân thích của người tố cáo; bảo vệ người tố cáo ở nơi cứ trú, ở nơi làm việc và nơi có tài sản…

Việc xử lý đơn không đúng thẩm quyền

Khiếu nại không đúng thẩm quyền thì người tiếp nhận không phải chuyển đơn trong khi đó tố cáo không đúng thẩm quyền thì người tố cáo vẫn phải xử lý thông tin: Việc xử lý đơn khiếu nại không đúng thẩm quyền có sự thay đổi kể từ Pháp lệnh 1991. Điều này được giải thích như sau: nếu như trước kia người dân dân gửi đơn không đúng thẩm quyền chủ yếu là do nhận thức không đúng và đa số các trường hợp họ cũng chỉ gửi đến một cơ quan, vậy nên nếu cơ quan nhận được nếu thấy không thuộc thẩm quyền của mình thì có trách nhiệm giúp người dân chuyển đơn đến cơ quan có thẩm quyền và báo cho người gửi đơn để họ biết và theo dõi việc giải quyết. Việc gửi đơn không đúng thẩm quyền hiện nay lại không phải từ nguyên nhân đó mà là do người khiếu nại muốn gây sức ép, dù biết rõ cơ quan có thẩm quyền giải quyết của mình nhưng ngoài việc gửi đơn đến cơ quan này họ có thể làm rất nhiều đơn (điều này hết sức dễ dàng với sự trợ giúp của các công cụ tin học), gửi đến rất nhiều cơ quan khác nhau của đảng và nhà nước, thậm chí gửi đến nhà riêng của các cán bộ lãnh đạo của địa phương và trung ương. Việc chuyển đơn gây ra sự lãng phí và không cần thiết. Với tố cáo thì khác, người dân vì lợi ích của nhà nước và xã hội mà phát hiện, thông báo với cơ quan nhà nước. Họ không thể biết được hành vi vi phạm đến mức độ hành chính hay hình sự, thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý hay cơ quan tố tụng, thậm chí của cơ quan nhà nước hay tổ chức đảng, nên khi nhận được dù không thuộc thẩm quyền của mình thì cũng phải có trách nhiệm xử lý thông tin đó bằng cách chuyển đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nếu thấy cần thiết thì phải thông báo ngay cho cơ quan chức năng để ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm tránh thiệt hại có thể xảy ra.

Giải quyết khiếu nại phải có quyết định giải quyết trong khi tố cáo chỉ quy định vấn đề xử lý tố cáo: Giải quyết khiếu nại là nhằm trả lời cho người khiếu nại về những thắc mắc của họ nên phải ra quyết định giải quyết thể hiện sự đánh giá và trả lời chính thức của cơ quan nhà nước, nếu người khiếu nại thấy không thỏa mãn, vẫn cho là mình bị thiệt thòi thì họ có thể tiếp tục khiếu nại lên cấp trên hoặc khởi kiện ra tòa. Trong khi đó giải quyết tố cáo không có mục đích chủ yếu là trả lời cho người tố cáo mà là để xử lý một thông tin, kết quả xử lý thông tin và giải quyết tố cáo đó có thể sẽ rất khác nhau: nếu thực sự đã xảy ra hành vi vi phạm thì người vi phạm có thể bị xử phạt hành chính, xử lý kỷ luật (đối với cán bộ, công chức, viên chức) hoặc là một bản án hình sự nếu đến mức độ tội phạm. Vì vậy không có quyết định giải quyết tố cáo mà chỉ có quyết định xử lý tố cáo. Quyết định giải quyết khiếu nại phải gửi cho người khiếu nại trong khi kết quả xử lý tố cáo được gửi cho người tố cáo chỉ khi họ có yêu cầu.

Khiếu nại có thời hiệu trong khi tố cáo không có thời hiệu

Khiếu nại là phản đối một quyết định hay hành vi đụng chạm đến lợi ích của mình nên trong tuyệt đại đa số các trường hợp người khiếu nại được nhận quyết định hoặc biết được hành vi đó. Pháp luật định ra một thời gian nhất định để họ suy nghĩ về căn cứ và quyết định có nên phản đối quyết định, hành vi đó hay không. Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày. Trong khi đó hành vi bị tố cáo không liên quan trực tiếp đến người tố cáo, thậm chí có những trường hợp họ chỉ biết hành vi đó một cách vô tình rồi thông báo với cơ quan nhà nước để xử lý. Vì thế không đặt vấn đề thời hiệu đối với tố cáo. Tất nhiên nói như vậy không có nghĩa là mọi tố cáo nhận được đều buộc phải giải quyết mà căn cứ vào trường hợp cụ thể các cơ quan cơ trách nhiệm sẽ quyết định việc này, điều đó phụ thuộc vào khả năng giải quyết vụ việc. Cơ quan nhà nước có thể không thụ lý trong những trường hợp quy định tại Điều 20 của Luật Tố cáo.

Người có thẩm quyền không thụ lý giải quyết tố cáo trong các trường hợp sau đây:

a) Tố cáo về vụ việc đã được người đó giải quyết mà người tố cáo không cung cấp thông tin, tình tiết mới;

b) Tố cáo về vụ việc mà nội dung và những thông tin người tố cáo cung cấp không có cơ sở để xác định người vi phạm, hành vi vi phạm pháp luật;

c) Tố cáo về vụ việc mà người có thẩm quyền giải quyết tố cáo không đủ điều kiện để kiểm tra, xác minh hành vi vi phạm pháp luật, người vi phạm.

Khiếu nại có vấn đề rút khiếu nại trong khi không có quy định về việc rút đơn tố cáo: Người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại vì lợi ích của cá nhân họ nên họ có quyền tự định đoạt, có thể tiếp tục hay chấm dứt việc khiếu nại bằng cách rút đơn khiếu nại. Đơn khiếu nại được rút thì cơ quan nhà nước sẽ chấm dứt việc giải quyết. Tuy nhiên với tố cáo thì không phải như vậy. Người tố cáo có thể vì một lý do nào đó (bị mua chuộc, dụ dỗ hay đe dọa) mà rút đơn tố cáo thì không có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền không giải quyết nữa. Việc xử lý thông tin tố cáo không là để thỏa mãn cho người tố cáo và không phụ thuộc vào ý chí hay mong muốn của bất kỳ ai mà là để xử lý hành vi vi phạm, việc họ tiếp tục tố cáo hay không thực ra không có nhiều ý nghĩa. Nếu họ tiếp tục tố cáo nhưng thông tin không có gì mới hoặc đã được xử lý thì cơ quan nhà nước cũng không cần thiết phải xem xét. Ngược lại nếu họ không tiếp tục tố cáo thậm chí xin rút lại lời tố cáo nhưng cơ quan có trách nhiệm đã có những bằng chứng đáng tin cậy về hành vi vi phạm thì vẫn sẽ tiếp tục làm rõ hành vi vi phạm để xử lý, ngăn chặn thiệt hại hoặc thu hồi tài sản hay những xử lý khác để giữ tính nghiêm minh của pháp luật.

II. Sự lẫn lộn giữa khiếu nại trên thực tế và những vấn đề đang đặt ra

Mặc dù đã có sự phân định ngày càng rõ nét trong các quy định của pháp luật và trong việc xử lý đơn thư, giải việc các vụ việc khiếu nại, tố cáo nhưng không thể phủ nhận rằng trên thực tế vẫn có sự lẫn lộn giữa khiếu nại và tố cáo với những dạng chủ yếu sau đây:

- Trong một vụ việc vừa có khiếu nại, vừa có tố cáo: chẳng hạn một công dân viết đơn trình bày về việc mình đã nhận được đền bù giải phóng mặt bằng theo họ là không đúng với quy định của nhà nước khiến cho họ biệt thòi. Đồng thời, người này cũng tố cáo hành vi của một cán bộ trong ban giải phóng mặt bằng đã nhận hội lộ của một người nào đó đã tính thừa diện tích đất của một ai đó để nhận được số tiền đền bù nhiều hơn so với thực tế. Rõ ràng trong vụ việc cụ thể này thì cùng lúc có hai nội dung khác nhau và như vậy sẽ được xử lý bằng hai trình tự, thủ tục khác nhau: việc xem xét thắc mắc của người này sau đó trả lời hoặc đưa ra một phương án đền bù khác sẽ theo trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại. Việc làm rõ có hay không hành vi nhận tiền rồi đo thừa diện tích để nhận tiền đền bù cao hơn thực tế sẽ theo trình tự giải quyết tố cáo.

- Trong một vụ việc người đưa đơn vừa khiếu nại để đòi lại lợi ích, vừa tố cáo người đã ban hành quyết định hoặc có hành vi trái pháp luật, đòi xử lý người có quyết định hay hành vi đó: Đây là trường hợp khá phổ biến. Nếu nhìn về bề ngoài thì có vẻ như vụ việc vừa có khiếu nại, vừa có tố cáo nhưng nếu xét về bản chất thì đây chỉ là những vụ việc khiếu nại vì mục đích đòi lại lợi ích của mình. Những yếu tố gọi là tố cáo trong đó có thể chỉ là thể hiện sự bức xúc của người khiếu nại trước sự thiệt thòi của mình mà họ cho rằng do người ban hành hay thực hiện quyết định đã gây ra, cũng có thể họ đưa ra những hành vi sai trái của đối tượng để tăng thêm sức ép hay tạo niềm tin cho người nhận được khiếu nại về hành vi mà họ khiếu nại, thúc đẩy cơ quan người có thẩm quyền quan tâm giải quyết. Những người làm công tác thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo thường gọi đây là vụ việc “tố để khiếu”.

- Người khiếu nại đã tố cáo người giải quyết khiếu nại về việc đã ban hành quyết định giải quyết (hoặc người đã đưa ra kiến nghị giải quyết): Đây là một hiện tượng ngày càng xảy ra nhiều trên thực tế, nhất là sau khi Luật Khiếu nại được ban hành. Nguyên nhân xuất phát từ việc theo quy định của pháp luật thì việc giải quyết khiếu nại chỉ được thực hiện ở mức độ nào đó (theo quy định hiện hành thì chỉ là 02 lần). Nếu không hài lòng với việc giải quyết khiếu nại thì người khiếu nại có thể khởi kiện vụ kiện hành chính tài tòa án (nếu họ tiếp tục khiếu nại thì cơ quan nhận được sẽ từ chối thụ lý, khoản 7 Điều 11 của Luật Khiếu nại). Tuy nhiên, vì những lý do khác nhau, họ không khởi kiện ra tòa mà vẫn muốn được giải quyết tại các cơ quan hành chính. Vì vậy, họ “lách luật” bằng cách thay vì tiếp tục khiếu nại, họ tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyến ban hành quyết định giải quyết (thủ trưởng cơ quan hành chính) hoặc người đã tiến hành thẩm tra, xác minh và kiến nghị việc giải quyết (Chánh thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn). Một số cơ quan đã khá lúng túng trong việc giải quyết những vụ việc như vậy và có những cách ứng xử khác nhau và không phải không có cơ quan đã tiến hành giải quyết theo trình tự tố cáo. Theo chúng tôi, đối với những vụ việc chuyển từ khiếu nại sang tố cáo như vậy thì về bản chất vẫn là khiếu nại vì mục đích của nó không có gì thay đổi, vẫn là việc theo đuổi lợi ích của bản thân mình. Nếu chỉ căn cứ vào hình thức mà chấp nhận sự thay đổi này thì sẽ làm lẫn lộn và có nguy cơ là vụ việc khiếu nại không bao giờ có thể kết thúc.

Có thể còn có những dạng khác nữa xảy ra trên thực tế mà muốn giải quyết được thì trước hết phải nắm rõ bản chất của sự việc với một vài tiêu chí mà chúng tôi mạnh dạn đưa ra ở trên đây và cũng mong nhận được nhiều ý kiến trao đổi. Và có lẽ cũng đã đến lúc Thanh tra Chính phủ nên có sự tổng kết từ đó đưa ra những hướng dẫn, có thể dưới hình thức quy phạm, có thể dưới hình thức hướng dẫn nghiệp vụ để có sự thống nhất về nhận thức và phương hướng xử lý những vụ việc “vừa khiếu vừa tố” như trên.

Hoàng Hiếu (Tổng hợp)

Nguồn: http://www.giri.ac.vn/