Sửa Luật Đất đai: Ứng Xử Thế Nào Với Vấn đề Cốt Lõi? - PLO

LTS: Trong các hội thảo, tọa đàm về sửa đổi Luật Đất đai 2013, nhiều nhà khoa học, chuyên gia, doanh nghiệp… đều cho rằng cần phải có những sửa đổi, làm rõ, cụ thể hóa các quy định liên quan đến đất đai. Khi sửa đổi từ gốc như vậy, các vấn đề về quản lý, sử dụng đất đai mới được giải quyết rốt ráo, giúp cho đất đai càng trở thành nguồn lực phát triển.

Một trong những vấn đề được nhiều chuyên gia, nhà khoa học đề cập là quy định tại Điều 53 Hiến pháp 2013: “Đất đai… là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Quy định này, theo PGS-TS Phạm Hữu Nghị (nguyên nghiên cứu viên cao cấp Viện Nhà nước và Pháp luật), xuất hiện từ Hiến pháp 1980 và liên tục được duy trì trong các hiến pháp sau này.

Các chuyên gia cho rằng cần phải có những sửa đổi, làm rõ, cụ thể hóa các quy định liên quan đến đất đai. Ảnh minh họa: N.NHI

Cần pháp lý hóa, cụ thể hóa khái niệm chính trị

PGS Nguyễn Quang Tuyến (ĐH Luật Hà Nội) cho rằng: Sở hữu toàn dân về đất đai là khái niệm chính trị, không phải khái niệm pháp lý. Bởi trong pháp lý thì chủ thể quan hệ pháp luật là pháp nhân, tổ chức hoặc thể nhân, cá nhân.

“Toàn dân với tư cách là cộng đồng không phải là chủ thể quan hệ pháp luật. Chính vì thế chúng ta mới “nắn” đất đai là sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước là chủ thể pháp luật là đúng” - ông Tuyến nói.

PGS-TS Phạm Hữu Nghị cũng đồng tình và cho rằng nên đổi mới chế độ sở hữu toàn dân về đất đai để làm nền tảng đổi mới chế độ quản lý đất đai. Ông bày tỏ nuối tiếc khi Hiến pháp 1980 tuyên bố “sở hữu toàn dân về đất đai” nhưng lại không có thời hạn, điều khoản chuyển tiếp để giải quyết những trường hợp đất đai của gia đình, cộng đồng, nhà chùa, thánh thất, Nhà nước… đã sở hữu lâu nay.

Vì vậy, theo PGS-TS Phạm Hữu Nghị, thay vì có điều khoản chuyển tiếp thì phải có thuật ngữ pháp lý mới thay thế là “quyền sử dụng đất”. Quyền sử dụng đất này theo thời gian đã được mở rộng, bao gồm nhiều quyền khác nhau như chuyển đổi, nhượng, cho thuê, góp vốn, tặng, cho, thừa kế… Dĩ nhiên, khi chỉ có “sở hữu toàn dân” thì hệ quả là nhiều khi người ta lại thực hiện các quyền đó với “cái không phải sở hữu của mình”.

Điều này cũng không hẳn là phù hợp trên thực tế khi tuy gọi là “quyền sử dụng đất” nhưng nội hàm và thành phần các quyền hợp thành lại không hoàn toàn như vậy. Bởi thế mới có câu chuyện quyền sử dụng đất gần như là quyền sở hữu rồi, có quyền tài sản rồi nhưng khi thu hồi thì người ta không nói thu hồi quyền sử dụng đất mà “nói thẳng là thu hồi đất”.

PGS Tuyến dẫn kinh nghiệm của Trung Quốc (TQ) và cho rằng tuy cả hai nước đều tuyên bố “đất đai là sở hữu toàn dân” nhưng cách xử lý của TQ khác Việt Nam.

“Ta nói “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Còn TQ, Điều 1 Luật Đất đai 1989 sau khi nói “đất đai là sở hữu toàn dân” thì họ cụ thể: đất ở, đất phi nông nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, đất nông nghiệp thuộc sở hữu tập thể người lao động. Về chủ thể thì TQ rõ hơn chúng ta” - ông Tuyến nhận định.

Quyền sử dụng đất này theo thời gian đã được mở rộng, bao gồm nhiều quyền khác nhau như chuyển đổi, nhượng, cho thuê, góp vốn, tặng, cho, thừa kế…

Đại diện chủ sở hữu hay chủ sở hữu?

GS Đặng Hùng Võ cũng công nhận TQ quy định về “sở hữu toàn dân đối với đất đai” rõ hơn Việt Nam khi họ phân định rõ sở hữu toàn dân bao gồm sở hữu nhà nước đối với đất đô thị và sở hữu tập thể đối với đất nông nghiệp. “Họ định nghĩa rõ ràng. Nếu có thể được thì ta đưa ra cụ thể đi” - GS Võ nói.

Tuy vậy, ông Võ cho rằng ở Việt Nam nếu không phân định cụ thể “sở hữu toàn dân” là gì thì vẫn có thể vận hành được đất đai.

“Ta nhiều khi tranh luận mất nhiều thời gian về việc này. Sở hữu toàn dân như hiện nay cũng không sao nhưng có thể như BLDS quy định: Người được giao đất, cho thuê đất thì có quyền tài sản trong thời gian được giao, thuê. Hình dung là khi người ta thế chấp đất vào ngân hàng thì anh ta vẫn có quyền sở hữu còn quyền tài sản là ngân hàng, vì ngân hàng sẽ quyết định quyền tài sản. Chả cần tranh luận gì về “sở hữu toàn dân” chỉ cần làm rõ hơn một số điều. Chẳng hạn quyền tài sản thuộc ai, người có quyền tài sản thì được làm gì” - GS Võ phân tích.

Mặt khác, ông cho rằng thực tế hiện nay, trên thị trường nhiều người giàu lên vì đất nên sở hữu đất hay không không phải là vấn đề lớn “nếu ta thống nhất cách hiểu”.

Tuy vậy, PGS Tuyến lại cho rằng ở Việt Nam, Nhà nước là “đại diện chủ sở hữu” chứ không phải “chủ sở hữu” đất đai. Về mặt lý luận cần phải làm rõ vấn đề này. “Cho nên nhiều cơ quan cứ nghĩ mình là chủ sở hữu, dẫn đến có hiện tượng lạm quyền, tha hóa quyền lực. Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nhưng lại giao cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước quyết định về đất như QH, Chính phủ, UBND, HĐND các cấp. Tôi tính có hơn 22.000 cơ quan được cấp đất. Thế thì làm sao kiểm soát được” - ông Tuyến nêu vấn đề.

Và hệ quả là chủ tịch UBND là người thay mặt UBND ký quyết định giao đất, cho thuê đất. Như thế tuy không phải chủ sở hữu đất nhưng chủ tịch UBND lại được giao quyền rất lớn.

GS-TS Lê Hồng Hạnh thì nói: “Tôi chưa bao giờ phủ nhận sở hữu nhà nước, cao hơn là sở hữu toàn dân về đất đai. Nhưng đó là những đất đai về cương thổ quốc gia, những vùng đất mà không có cá nhân nào xác lập quyền sở hữu. Ta có thể gọi đó là sở hữu toàn dân, sở hữu quốc gia, sở hữu nhà nước. Nếu chúng ta cố gắng chi tiết hóa khái niệm “sở hữu toàn dân” vào pháp luật bằng các quy định cụ thể, các cơ chế cụ thể thì tốt biết mấy” - GS Hạnh nói.

“Sở hữu toàn dân” về đất đai có từ đâu?

Các hiến pháp 1946, 1959 đều quy định ở Việt Nam có nhiều chế độ sở hữu về đất đai. Vậy tại sao Hiến pháp 1980 chính thức ghi nhận: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân? Suy ra từ những điều ghi nhận trong Lời nói đầu của Hiến pháp 1980 và sau này trong Lời nói đầu của Luật Đất đai 1987, Luật Đất đai 1993 có thể thấy việc quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân là dựa vào những căn cứ sau đây:

• Căn cứ chính trị: Nước ta có được vốn đất đai quý báu như ngày nay là do xương máu, mồ hôi của rất nhiều thế hệ người Việt Nam trải qua hàng mấy ngàn năm tạo lập nên. Bởi vậy đất đai không thể thuộc sở hữu của riêng cá nhân mà phải thuộc về toàn thể nhân dân Việt Nam.

• Căn cứ tư tưởng: Việt Nam xây dựng đất nước theo hệ tư tưởng Mác - Lênin. Trong hệ tư tưởng của các nhà kinh điển có tư tưởng về xã hội hóa đất đai, quốc hữu hóa đất đai nhằm tiêu diệt cơ sở kinh tế của chế độ người bóc lột người. Tuyên bố đất đai thuộc sở hữu toàn dân là một phương thức thực hiện xã hội hóa đất đai.

• Căn cứ kinh tế: Cần xây dựng nền kinh tế lớn xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tạo điều kiện thuận lợi cho xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để thực hiện sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa.

• Căn cứ lịch sử: Trừ vùng đất Nam bộ ra, các vùng đất khác ở Việt Nam có truyền thống đất công. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là tiếp nối truyền thống đất công của cha ông.

• Từ kinh nghiệm của Liên Xô: Năm 1978, Liên Xô thông qua hiến pháp mới - Hiến pháp 1978. Bản hiến pháp này tuyên bố: Liên Xô chuyển sang chủ nghĩa xã hội phát triển, đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Trong quá trình xây dựng các dự thảo và toàn dân thảo luận dự thảo hiến pháp, vấn đề sở hữu đất đai được đưa ra bàn luận. Có ý kiến cho rằng trong điều kiện kinh tế thị trường cần đa dạng các hình thức sở hữu đất đai. Tuy nhiên, để bảo đảm sự ổn định trong quan hệ kinh tế, quan hệ xã hội và quan hệ chính trị, hiến pháp hiện hành - Hiến pháp 2013 vẫn khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

PGS-TS PHẠM HỮU NGHỊ, nguyên nghiên cứu viên cao cấp Viện Nhà nước và Pháp luật

Sửa Luật Đất đai: Kỳ vọng từ Hội nghị Trung ương 5, khóa XIII

CHÂN LUẬN