Tám Bước để Có đầu Tư Theo Hình Thức đối Tác Công - Tư (PPP) Hiệu ...

Chỉ 10% cơ sở hạ tầng của Việt Nam được cấp vốn bởi khu vực tư nhân. Tỉ lệ này thấp hơn đáng kể so với nhiều quốc gia thu nhập trung bình khác tại châu Á. Đây là một hạn chế đối với sự phát triển của Việt Nam? Không: là một cơ hội. Nếu Việt Nam có thể tạo ra một môi trường pháp lý và quy định phù hợp, các nhà đầu tư sẽ đến. Chìa khóa là một đạo luật được cấu trúc tốt về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư.

Tuy nhiên, việc soạn thảo luật đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) là phức tạp và tinh tế. Nếu quá hào phóng, chính phủ có thể phải gánh khoản nợ tiềm tàng tới hàng triệu đô-la. Nếu quá chặt chẽ, đầu tư sẽ ngưng trệ và các chính phủ thường phải chờ vài năm trước khi cố gắng thông qua một luật mới. Trong bối cảnh này, có một số điểm mà Việt Nam – hoặc bất kỳ chính phủ nào khác – cần lưu ý khi soạn thảo luật PPP.

1. Bảo lãnh … thận trọng. Hơn bao giờ hết, bảo lãnh hiện đang là cách thức hiệu quả nhất để thu hút khu vực tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Với chính sách tài khóa ngày càng thắt chặt, tỉ lệ nợ trên GDP cao và nguồn lực hạn chế để đáp ứng nhu cầu to lớn về cơ sở hạ tầng, các khoản bảo lãnh có thể cho phép Việt Nam hỗ trợ vai trò “công” trong các thỏa thuận đối tác công - tư một cách hiệu quả và hiệu lực hơn.

Để giữ các khoản bảo lãnh trong phạm vi có thể chi trả, chúng phải tập trung vào những nguy cơ khiến dự án không thể thu hút nhà đầu tư. Ví dụ, nếu các nhà đầu tư lo ngại về nhu cầu đối với dự án đường cao tốc mới hoàn toàn, thì việc tập trung vào nguy cơ cụ thể này, thông qua bảo lãnh doanh thu tối thiểu, thường sẽ đáp ứng quan ngại của nhà đầu tư theo cách rẻ hơn và hiệu quả hơn so với tài trợ bù đắp thiếu hụt tài chính nói chung.

2. Phạm vi rộng. Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư giúp tối đa hóa giá trị đồng tiền bằng cách phân bổ rủi ro cho bên có năng lực quản lý nó tốt nhất. Hỗ trợ mà Việt Nam cần đưa ra có thể rất đa dạng, từ giảm rủi ro về nhu cầu đối với một tuyến đường cao tốc có tầm quan trọng chiến lược quốc gia, đến hỗ trợ chi phí xây dựng leo thang do các điều kiện địa chất chưa được biết đến hoặc địa hình đồi núi, hay chậm trễ thu hồi đất ở các đô thị.

Khi Việt Nam tiến về phía trước, điều quan trọng là luật PPP mới phải đủ toàn diện để cho phép chính phủ linh hoạt trong việc cơ cấu phân bổ rủi ro dự án nhằm tối đa hóa giá trị đồng tiền. Trên thực tế, Việt Nam là một quốc gia hiện hành luật dân sự, nơi án lệ là thứ yếu và xếp sau luật thành văn, những quy định này cần phải được nêu rõ ràng để tránh sự mập mờ về pháp lý.

3. Theo dõi dòng chảy với sự chú trọng tới thị trường. Một luật PPP rộng và toàn diện có thể được củng cố hơn nữa bằng cách để lại các quy định chi tiết cho những nghị định và thông tư cụ thể của từng lĩnh vực. Các thông tư được sửa đổi thường xuyên hơn luật, và có thể được cập nhật để đáp ứng sự vận động của thị trường. Điều này bảo đảm rằng cho dù có sự linh hoạt theo luật, các chính phủ cũng không mất kiểm soát về tài khóa và các khoản bảo lãnh chỉ được cung cấp khi cần – và không nhiều hơn mức cần – để khiến dự án thu hút được nhà đầu tư.

4. Đặt ra mục tiêu, chứ không phải số lượng. Một thỏa thuận đầu tư PPP mang đến nguồn vốn từ khu vực tư nhân, đúng vậy. Nhưng quan trọng không kém, nếu không muốn nói là hơn, nó mang tới tri thức chuyên môn của khu vực tư nhân – yếu tố then chốt để tối đa hóa lợi ích từ một thỏa thuận PPP ở những quốc gia như Việt Nam. Trên khía cạnh này, cấu trúc và hiệu quả của một dự án PPP nên được đánh giá dựa trên những kết quả đầu ra yêu cầu, thay vì các đầu vào. Tập trung vào kết quả đầu ra cũng tốt cho cạnh tranh, cho phép khu vực tư nhân có sự linh hoạt để lựa chọn cách thức đáp ứng tốt nhất những nhu cầu của dự án.

Luật đầu tư theo hình thức quan hệ đối tác công-tư nếu được soạn thảo kỹ lưỡng có thể định hướng tài trợ cho cơ sở hạ tầng ở Việt Nam cũng như trong khu vực, trong khi giúp các chính phủ duy trì kỷ luật tài khóa và sử dụng hỗ trợ phát triển hiệu quả hơn.

5. Mang lại rủi ro ngoại hối. Doanh thu từ các dự án cơ sở hạ tầng thường bằng đồng nội tệ, trong khi các nhà đầu tư nước ngoài thường vay bằng đồng đô-la Mỹ. Ngay cả ở những nước đang phát triển tiên tiến nhất, cũng không có việc hoán đổi ngoại hối cho cả vòng đời kinh tế của một dự án cơ sở hạ tầng mà có thể kéo dài tới 20 năm hoặc hơn. Một giải pháp là xác định doanh thu của dự án theo biến động của tỷ giá hối đoái, nhưng ngay cả như vậy, nhà đầu tư vẫn đối mặt với rủi ro là họ có thể không được phép sử dụng đồng nội tệ để mua đô-la (rủi ro chuyển đổi) hoặc mang đô-la ra ngoài phạm vi lãnh thổ (rủi ro chuyển giao).

Mặc dù các chính phủ không cách nào có thể kiểm soát tuyệt đối giá trị đồng tiền của mình, nhưng họ ở vào vị trí thuận lợi hơn bất kỳ bên liên quan nào để quản lý những rủi ro này, và cần sẵn sàng cung cấp cho nhà đầu tư sự bảo vệ trước các rủi ro về tỷ giá, chuyển đổi và chuyển giao tiền tệ. Một lần nữa, sự phân bố rủi ro này nhất quán với luận điểm là phân bố rủi ro cho bên có khả năng quản lý nó tốt nhất.

6. Áp dụng lô-gích pháp lý. Một dự án cơ sở hạ tầng được xây dựng tại một quốc gia nào đó, tạo ra doanh thu bằng đồng tiền của nước đó, với người hưởng lợi là các công dân của quốc gia đó nên giải quyết mọi tranh chấp hợp đồng tại… các tòa án của Manhattan?

Mặc dù trái khoáy, nhưng luật quản lý đầu tư nước ngoài trong các hợp đồng PPP có thể có lợi cho một quốc gia. Trước tiên, có sự xung đột lợi ích hiển nhiên (và đôi khi thực tế) giữa một tòa án trong nước và nhà nước. Thứ hai, các hợp đồng PPP có thể rất đặc thù, và không phải tất cả các khu vực tài phán đều đã thiết lập tất cả những khái niệm pháp lý liên quan. Thứ ba, một nhóm nhỏ các khu vực tài phán có tiền lệ pháp lý sâu sắc. Nhà đầu tư có thể tự tin một cách hợp lý về cách thức các tòa án của họ sẽ giải quyết những tranh chấp phổ biến. Với tất cả những yếu tố này, thẩm quyền tài phán ở nước ngoài có thể làm giảm rủi ro của một khoản đầu tư PPP, từ đó giảm phí bảo hiểm lợi nhuận của nhà đầu tư và tiết kiệm tiền cho chính phủ và người dân.

7. Bởi vì nước Anh làm việc này, không có nghĩa Bu-tan cũng nên làm. Khi các quốc gia ở giai đoạn phát triển giống Việt Nam soạn thảo luật mới, việc phân tích so sánh là hữu ích để xác định những thực tiễn tốt nhất, nhưng những bài học này phải được xem xét trong bối cảnh. Hãy lấy ví dụ của Hàn Quốc. Trong năm 2009, quốc gia này đã chấm dứt cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bởi những dự báo lạc quan quá mức đã tạo ra gánh nặng nghĩa vụ lớn cho chính phủ. Bất chấp cải cách này, trong những năm tiếp theo, Hàn Quốc vẫn tiếp tục tạo ra những hợp đồng PPP thành công. Từ đó, người ta có thể kết luận rằng bảo lãnh doanh thu tối thiểu là tốn kém và không cần thiết. Tuy nhiên, kết luận này có thể là quá dễ dãi, bởi vì Hàn Quốc đã thiết lập được thành tựu vững chắc trong quá khứ với các nhà đầu tư thông qua hàng trăm hợp đồng PPP thành công. Nhờ sự thành công từ trước này, các nhà đầu tư sẵn sàng cân nhắc những hình thức hỗ trợ thay thế. Ngay cả giữa các quốc gia có cùng trình độ phát triển kinh tế, những so sánh rút ra cũng phải rất thận trọng, vì chúng có thể che giấu những khác biệt đáng kể trong quỹ đạo phát triển kinh tế, cơ chế mua sắm đấu thầu, tính dễ biến động của tiền tệ, hệ thống kiểm soát và đối trọng, cùng những yếu tố khác mà các nhà đầu tư nên cân nhắc.

8. Hỗ trợ phát triển mang tính xúc tác. Rất nhiều quốc gia trên khắp châu Á, gồm cả Việt Nam, đang trở nên giàu có hơn, và thị trường vốn trong nước đã phát triển. Mối quan hệ của họ với các đối tác phát triển cũng phải thay đổi.

Các PPP là một ví dụ nổi bật. Sự tham gia của các đối tác phát triển trong một dự án PPP có thể mang lại, ví dụ, sự rà soát toàn diện của một bên cấp vốn cơ sở hạ tầng giàu kinh nghiệm, các bảo lãnh doanh thu tối thiểu được hỗ trợ bởi xếp hạng tín dụng quốc tế AAA, sự giảm thiểu toàn diện rủi ro về môi trường và xã hội, và các khoản thanh toán sẵn có được giải ngân từ một thể chế bên ngoài quốc gia, do vậy không phải chịu rủi ro về chuyển đổi hay tỉ giá. Những lợi thế này mang đến sự thuận tiện cho nhà đầu tư, giảm phí bảo hiểm rủi ro, và tối đa hóa giá trị đồng vốn của chính phủ. Chúng cũng tạo nên một cách thức sử dụng hỗ trợ phát triển hiệu quả - là xúc tác các khoản đầu tư mà sẽ không thể có được với số lượng hoặc chi phí như vậy nếu không có sự hỗ trợ này. Mặc dù đây không phải là vấn đề lớn theo thông luật, nhưng các quốc gia luật dân sự cần cân nhắc việc công khai cho phép các thể chế tài chính phát triển đóng vai trò trung gian này.

Các quốc gia thường thông qua luật về PPP do sự cấp thiết về tài chính. Thật không may vì điều này khắc sâu nhận thức rằng các PPP là một liệu pháp trị bách bệnh. Thực tế là không. Tuy nhiên, một luật PPP được soạn thảo kỹ lưỡng có thể định hướng tài trợ cho cơ sở hạ tầng ở Việt Nam cũng như trong khu vực, trong khi giúp các chính phủ duy trì kỷ luật tài khóa và sử dụng hỗ trợ phát triển hiệu quả hơn.