Tính Hợp Pháp Và Hợp Lý Trong Quản Lý Hành Chính Nhà Nước

Đoàn công tác của Bộ Nội vụ kiểm tra Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của UBND thành phố Hòa Bình tháng 1/2016. Ảnh: moha.gov.vn

QLHCNN có đạt hiệu quả hay không phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, trước hết là tính hợp pháp và hợp lý trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

Tính hợp pháp của QLHCNN là sự phù hợp của các hoạt động điều hành, chấp hành của cơ quan QLHCNN với thẩm quyền được pháp luật quy định. Nội dung, hình thức, phương pháp quản lý của các chủ thể quản lý phải trong khuôn khổ pháp luật quy định.

QLHCNN phải có nội dung và mục đích phù hợp với những quy định của pháp luật, không được trái với Hiến pháp và luật cũng như các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chỉ đạo của cơ quan nhà nước cấp trên.

QLHCNN phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền, theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Tính hợp pháp đặt ra các yêu cầu sau:

- QLHCNN phải phù hợp với nội dung và mục đích của văn bản pháp luật cấp trên.

- Cơ quan quản lý hành chính ban hành văn bản và hành động phải trong phạm vi thẩm quyền được quy định cho chủ thể mang thẩm quyền hành chính nhà nước.

- Văn bản quản lý phải được ban hành đúng hình thức và thủ tục do pháp luật quy định.

Tính hợp lý của QLHCNN là sự thể hiện phương án được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý một cách tối ưu nhất. Quyết định đó biểu hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế, chính trị, xã hội; được sự đồng thuận của mọi người.

QLHCNN được thực hiện phải đảm bảo lợi ích nhà nước và nguyện vọng của nhân dân, xuất phát từ nhu cầu khách quan của cuộc sống, giải quyết được các nhiệm vụ hiện tại và có tính dự báo cho tương lai. Để đảm bảo tính hợp lý, QLHCNN cần phải đáp ứng các yêu cầu sau:

- Hài hoà giữa lợi ích nhà nước, lợi ích tập thể và cá nhân. Cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền phải dựa trên quyền và lợi ích hợp pháp của công dân như một tiêu chí hàng đầu trong việc thực hiện quyền hành pháp.

- Phải có tính cụ thể, phù hợp với từng vấn đề, đối tượng thực hiện.

- Đảm bảo tính hệ thống, toàn diện. Đó là việc xem xét tất cả các mặt của đời sống xã hội: kinh tế, văn hoá, xã hội; xem xét mục đích trước mắt, mục đích lâu dài; tác dụng trực tiếp và tác dụng gián tiếp.

- Ngôn ngữ, văn phong trong văn bản và giao tiếp hành chính phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, chính xác, không đa nghĩa.

Tính hợp pháp và tính hợp lý của QLHCNN có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. QLHCNN chỉ có giá trị pháp lý và giá trị áp dụng thực tế khi bảo đảm đủ hai tính chất hợp pháp và hợp lý. Nói cách khác, QLHCNN sẽ khả thi và được xã hội chấp nhận.

Sự hài hòa giữa tính hợp pháp và tính hợp lý là rất quan trọng và cần thiết. Do đó, quản lý nhà nước không thể tách rời tính hợp pháp với tính hợp lý và tính khả thi của các biện pháp được đề ra.

Tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ nhưng không có nghĩa là đồng nhất với nhau. QLHCNN đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp có những tiêu chí định lượng rõ ràng; trong khi đó, tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính. Những biểu hiện của tính hợp pháp được pháp luật quy định khá cụ thể nên dễ nhận biết. Ngược lại, thước đo của tính hợp lý được rút ra từ những nguyên tắc chung của pháp luật lẫn các quy tắc chung của cuộc sống nên nhiều khi phụ thuộc vào quan điểm cá nhân của mỗi người. Do đó, việc đánh giá quản lý nhà nước có hợp lý hay không có thể gây ra nhiều tranh cãi hơn so với việc đánh giá tính hợp pháp của nó. Trong một phương án hợp pháp có thể có nhiều giải pháp nhưng chỉ có một giải pháp tối ưu nhất, hợp lý nhất. Tuy nhiên, việc tìm kiếm giải pháp tối ưu không phải lúc nào cũng dễ dàng. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Ví dụ:

- Quyết định quản lý và hành vi hành chính có thể hợp lý, hợp pháp tại thời điểm ban hành, nhưng do thời gian hoặc những thay đổi khách quan của điều kiện kinh tế - xã hội diễn ra mạnh mẽ trong khi cơ quan quản lý hành chính chưa kịp điều chỉnh nên trở thành bất cập.

- Các quyết định hành chính khi được ban hành có thể phù hợp với địa phương này nhưng không phù hợp với địa phương khác do những điều kiện đặc thù của vùng, miền.

- Kỹ thuật lập pháp hạn chế cũng là một lý do dẫn đến sự mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý.

Khi có sự mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý thì ưu tiên thuộc về tính hợp pháp. Có thể do cơ quan ban hành chưa kịp sửa chữa quyết định lỗi thời, hoặc không tính toán hết được những đặc điểm của từng địa phương, từng đối tượng nên quyết định hành chính và hành vi hành chính có thể phù hợp với địa phương này, đối tượng này nhưng không khả thi, không phù hợp với địa phương khác, đối tượng khác. Trong trường hợp này, cơ quan có thẩm quyền áp dụng vẫn phải thi hành nghiêm chỉnh quyết định của cấp trên, đồng thời kiến nghị cơ quan cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương. Bởi vì, tính "chấp hành" của QLHCNN không cho phép cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới tự ý ban hành văn bản trái với quyết định của cấp trên.

Trong quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, trên cơ sở nguyên tắc pháp chế, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong hoạt động QLHCNN. Khi tính hợp lý được đặt ra ngoài khuôn khổ pháp luật sẽ không được đón nhận và không được gọi là pháp luật.

Do sự phức tạp của yêu cầu về tính hợp lý nên trên thực tế, khi phải lựa chọn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, chủ thể quản lý phải tuân theo các yêu cầu về tính hợp pháp.

Những nguyên nhân khách quan hay chủ quan đã làm cho hoạt động QLHCNN không hợp lý nhưng không làm cho hoạt động đó trở nên không hợp pháp. Trong trường hợp này, đối tượng quản lý vẫn phải chấp hành, không thể dựa vào lý do không hợp lý mà coi thường các quyết định và hành vi hành chính của cơ quan quản lý hành chính, tức là coi thường tính hợp pháp. Nếu không, quản lý nhà nước sẽ rơi vào tình trạng rối loạn, pháp chế bị coi thường. Khi tính hệ thống, thứ bậc của pháp luật bị phá vỡ, tính hợp lý trong trường hợp này chỉ là hình thức vì cho phép sự tồn tại và chấp nhận một hoạt động không hợp pháp là điều không hợp lý. Trong trường hợp các cơ quan quản lý nhận thấy quyết định và hành vi của cấp trên không phù hợp với điều kiện cụ thể của cấp mình, về nguyên tắc, họ vẫn phải thi hành nghiêm chỉnh nhưng đồng thời cần đề nghị cấp trên bãi bỏ, sửa đổi quyết định hoặc hành vi cho phù hợp.

Sự “tác động” ngược lại của tính hợp lý đối với tính hợp pháp. Trong quản lý nhà nước, tính chủ động, sáng tạo là rất cần thiết. Thực tế đã có nhiều hoạt động quản lý được ban hành không hợp pháp, rơi vào tình trạng “xé rào”, chủ yếu xảy ra ở các cơ quan hành chính ở địa phương. Với lý do cần một sự hợp lý kịp thời do văn bản của trung ương không đáp ứng nhu cầu của địa phương nên các địa phương đã chủ động “tự cởi trói cho mình” bằng cách ban hành các văn bản “vượt ra ngoài” thẩm quyền luật định để đáp ứng những đòi hỏi bức thiết, dù biết là vi phạm pháp chế. Đặc biệt là trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, có địa phương không chỉ quy định các vi phạm hành chính theo đặc điểm địa phương, mà còn định ra các tổ chức xử phạt hành chính, tăng thẩm quyền xử phạt và quy định cả chế tài xử phạt mới. Những việc làm này đã gây rối loạn hệ thống pháp luật nhà nước, chưa kể việc sử dụng biện pháp mạnh của mỗi địa phương còn thể hiện sự vi phạm trật tự kỷ cương, phép nước ngay trong bộ máy nhà nước và vi phạm quyền công dân.

Tuy nhiên, trong một chừng mực nào đó, cơ quan cấp trên cũng cần nhìn nhận những điểm hợp lý trong các văn bản và hành vi “xé rào”. Xét trên phương diện pháp chế, tính hợp pháp cần được bổ sung kịp thời bởi tính hợp lý, bằng một quyết định hợp lý. Bởi lẽ, để đảm bảo tính pháp chế thì rất khó để nói rằng hợp pháp mà lại không khả thi, khó thực hiện - tức là thiếu tính hợp lý. Thấy được những ưu điểm đó để kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định của cấp có thẩm quyền, nhằm tạo điều kiện cho sự ra đời của những quyết định quản lý vừa hợp pháp lại vừa hợp lý.

Để đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý trong QLHCNN, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, phân quyền cho địa phương, cấp dưới. Một số loại hành vi có thể quy định mức chung cho cả nước, song cũng nên lựa chọn một số loại hành vi giao cho cơ quan nhà nước ở địa phương quy định. Như vậy, hệ thống pháp luật sẽ đảm bảo tính thống nhất, pháp chế và vẫn bảo đảm sự hợp lý, tương thích với điều kiện của địa phương. Cần đề cao tính chủ động, sáng tạo của cấp dưới trong hoạt động chấp hành - điều hành, hạn chế hiện tượng “xé rào” và tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo của các văn bản. Mỗi cấp quản lý có mục tiêu, nhiệm vụ riêng, đồng thời có những công cụ, phương tiện cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ đó. Việc phân cấp quản lý phải trên cơ sở trung ương có quyền quyết định những vấn đề then chốt, quan trọng nhất và có ý nghĩa chiến lược trên phạm vi toàn quốc; địa phương được trung ương trao quyền tích cực, chủ động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.

Hai là, tăng cường sự tham gia của các cơ quan dân cử, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân địa phương vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý. Hiện nay, các cơ quan dân cử chủ yếu giám sát về tính hợp pháp của các quyết định quản lý và hành vi hành chính mà chưa chú trọng nhiều đến tính hợp lý.

Ba là, tăng cường vai trò của phản biện xã hội. Một chủ trương đúng đắn, một hoạt động hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân cần phải được xem xét lại. Chủ trương đúng nhưng dân chưa hiểu thì phải có thời gian giải thích, làm rõ. Điều quan trọng là phải có sự đồng thuận từ nhân dân.

Bốn là, kiện toàn, đồng thời nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn và trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức. Soạn thảo, ban hành quyết định quản lý là một hoạt động đặc thù, quan trọng của cơ quan QLHCNN. Những người tham gia công tác này đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý và nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Bởi vì, quyết định quản lý có những yêu cầu rất cụ thể, rõ ràng về tính hợp pháp và tính hợp lý. Hiện nay, trình độ chuyên môn, trình độ tham mưu của các cơ quan soạn thảo còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Do đó, cần tiếp tục kiện toàn, nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn và trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, đồng thời phát huy vai trò và khả năng tham mưu của đội ngũ chuyên gia khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành, thi hành quyết định quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, cần có cơ chế huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để tìm ra phương án khả thi, hợp lý nhất.

ThS. Nguyễn Văn Viên - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

tcnn.vn