Vận Hành Chế độ Sở Hữu Toàn Dân Về đất đai Trong Cơ Chế Thị Trường

Nhằm phục vụ xây dựng Báo cáo Tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khoá XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Ban Biên tập Trang Thông tin điện tử, Ban Kinh tế Trung ương trân trọng giới thiệu một số bài viết của các đồng chí lãnh đạo, các nhà quản lý, các chuyên gia, nhà khoa học trong nước và quốc tế về vấn đề này.

VẬN HÀNH CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI TRONG CƠ CHẾ THỊ TRƯỜNG

GS. TSKH. Đặng Hùng Võ

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân là quy định đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa, nhưng đất đai phải được vận hành trực tiếp trong kinh tế thị trường. Việc quy định rõ các quyền của nhà nước và quyền của người sử dụng đất trong hệ thống pháp luật đất đai là rất cần thiết.

 

Ảnh minh họa. Internet

1. Những vấn đề cần đặt ra về vận hành chế độ sở hữu đất đai toàn dân trong cơ chế thị trường

Luật Đất đai đầu tiên của nước ta được Quốc hội thông qua ngay 1 năm sau ngày Nhà nước quyết định chủ trương Đổi Mới, cùng với Luật Đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, vào tháng 12 năm 1987. Điều này thể hiện sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước ta tới vấn đề đất đai ngay từ những bước đầu tiên của quá trình đổi mới. Đến nay, theo chủ trương đã được hoạch định dựa trên thực tế triển khai pháp luật đất đai, Luật Đất đai thứ năm sẽ được ban hành vào cuối năm 2023. Sau 35 năm đổi mới, chúng ta đã có tới 5 Luật Đất đai, không kể nhiều lần Quốc hội đã phải ban hành Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai do áp lực lớn từ phát triển kinh tế thị trường. Đó là những năm 1998, 2001, 2009, 2018. Điều này cho thấy, hình thành pháp luật đất đai thực sự phù hợp với nhu cầu phát triển đất nước với tầm nhìn dài hạn là rất khó khăn.

Đối với tất cả các Luật Đất đai đã ban hành ở nước ta kể từ khi đổi mới, chỉ vài năm sau thi hành đã lộ ra nhiều khoảng trống pháp luật mà thực tế phát triển đòi hỏi cần có. Luật Đất đai 1987 ra đời chỉ chứng minh được rằng đất đai là rất quan trọng, cần quản lý tốt những vẫn tiếp cận theo tư duy bao cấp nên không phù hợp với nhu cầu đổi mới kinh tế. Hơn hai năm sau đã xuất hiện nhu cầu xây dựng Luật Đất đai mới phù hợp hơn với cơ chế thị trường.

Luật Đất đai thứ hai năm 1993 đã tiếp cận theo hướng thị trường, tạo được khung pháp lý để vận hành thị trường quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân bằng việc trao 5 quyền giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê cho người sử dụng đất và công nhận đất đai có giá cả do nhà nước quy định theo "kiểu bao cấp". Đây là một giải pháp vượt khó bước đầu nhưng rất cơ bản để đưa đất đai do hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào cơ chế thị trường.

Trên đà tiếp cận thị trường, Luật Đất đai lần thứ ba năm 2003 đã nhất quán sử dụng cách tiếp cận thị trường đối với đất đai trên 2 nguyên tắc chủ yếu. Một là Nhà nước quản lý chặt đất đai trong thị trường sơ cấp giữa nhà nước và người sử dụng đất thông qua thẩm quyền của cơ quan nhà nước về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất. Hai là Nhà nước bảo đảm các quy tắc pháp luật để quản lý an toàn các giao dịch quyền sử dụng đất đai trong thị trường thứ cấp giữa những người sử dụng đất được tham gia thị trường bất động sản. Trong thị trường sơ cấp, nhà nước đóng vai trò người thay mặt toàn dân thực hiện quyền sở hữu. Trong thị trường thứ cấp, nhà nước thực hiện vai trò người quản lý để giữ trật tự pháp luật trong mọi giao dịch đất đai. Các giao dịch đất đai được mở rộng từ 5 quyền thành 8 quyền, có thêm quyền cho thuê lại, tặng cho và góp vốn. Giá đất do nhà nước quy định phải phù hợp với giá trị đất đai trên thị trường trong điều kiện bình thường. Khi xây dựng Luật Đất đai 2003, nhiều ý kiến đã đặt ra vấn đề xung đột lợi ích giữa 2 chức năng quyết định về đất đai và quản lý đất đai của Nhà nước tạo ra rủi ro tham nhũng cao. Cho đến nay, vấn đề này vẫn chưa được giải quyết. 

Luật Đất đai lần thứ tư năm 2013 đã chuyển hướng tiếp cận, chuyển từ tiếp cận thị trường sang tiếp cận tăng cường quyền lực của Nhà nước. Một ví dụ cụ thể là các nhà đầu tư sau khi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thị trường thứ cấp đều phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước trong thị trường sơ cấp. Khi xây dựng Luật đất đai này, một câu hỏi lớn được đặt ra là "nhà nước quản chặt đất đai để làm gì?". Không có lẽ chỉ để phô diễn quyền lực. Mục tiêu cuối cùng của quản lý đất đai là nâng cao hiệu quả và hiệu suất sử dụng nguồn lực đất đai. Việc tăng cường quyền lực của nhà nước luôn chứa đựng rủi ro lớn là quyền lực không được kiểm soát, lạm dụng vì tư lợi cá nhân. Chính vì vậy mà các vụ án tham nhũng, lãng phí đất đai liên quan tới nhiều cán bộ nhà nước tăng lên trong những năm qua. Mặt khác, theo nhiều báo cáo có trách nhiệm, kể cả trong nước lẫn nước ngoài đều cho rằng hiệu quả sử dụng đất ở Việt Nam quá thấp, diện tích đất nông nghiệp để hoang hóa còn nhiều, số lượng dự án đầu tư trên đất phi nông nghiệp bị "treo" dài hạn còn khá lớn.

Nhìn lại toàn bộ quá trình xây dựng pháp luật đất đai từ Đổi Mới cho đến nay, vấn đề đưa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai vào cơ chế thị trường như thế nào cho phù hợp được đặt ra từ lý luận cũng như thực tiễn. Sáng kiến cơ bản là thay thế đất đai bằng quyền sử dụng đất được áp dụng để đất đai "yên lặng" thuộc công hữu, còn quyền sử dụng đất có thể thuộc tư nhân được vận hành trong cơ chế thị trường. Đây là một giải pháp hình thức, theo nội dung thì đất đai vẫn đang vận hành trên cơ chế thị trường. Từ nhận thức mang tính hình thức này đã dẫn đến những khái niệm mù mờ như "giá quyền sử dụng đất", "giao dịch quyền sử dụng đất", "đấu giá quyền sử dụng đất", v.v. Tất cả đều từ việc ta đã thay thế một đối tượng vật thể là "đất đai" bằng một đối tượng phi vật thể là "quyền sử dụng đất đai".     

Từ góc nhìn vai trò của nguồn lực đất đai trong phát triển kinh tế - xã hội, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của ta đã hội nhập khá sâu và rộng vào kinh tế quốc tế. Nước ta đã tham gia vào hầu hết các hiệp định thương mại tự do trong khu vực. Vấn đề huy động vốn đầu tư qua thị trường chứng khoán, qua mua bán và sáp nhập doanh nghiệp (M&A), qua liên doanh với tổ chức, cá nhân nước ngoài, v.v. đã đưa đất đai vào sử dụng mang mục đích vì lợi ích tư nhân, trong khi đất đai thuộc công hữu. Trong những người nước ngoài sử dụng đất, hầu hết chỉ thuần túy vì mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận, nhưng có những trường hợp gắn với xung đột địa chính trị liên quan đến an ninh quốc gia. Theo pháp luật, tất cả đất đai đều là đất công. Trên thực tế, thuật ngữ "đất công" vẫn được dùng để chỉ các diện tích đất không phải do tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng. Tại các quốc gia thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, người ta gọi đơn giản là "đất công" và "đất tư", và đặt ra phương thức quản lý hoàn toàn khác nhau giữa 2 loại đất này. Tại đây, đặt ra vấn đề cần xem xét là xác định khái niệm "đất công" và "đất tư" như thế nào cho phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai vận hành tốt trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Có như vậy mới tạo được cơ chế tiếp cận đất đai phù hợp cho khu vực tư nhân, khu vực đầu tư nước ngoài sao cho phát triển kinh tế mạnh nhưng bảo đảm chắc chắn về bền vững chính trị và xã hội.

Tất cả những vấn đề đặt ra ở trên sẽ được thảo luận trong bài báo này nhằm mục tiêu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật đất đai sao cho tạo dựng được thể chế quản lý phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường, đưa Việt Nam trở thành một quốc gia có kinh tế phát triển, ngăn ngừa được tham nhũng trong sử dụng nguồn lực đất đai, nâng cao nhất hiệu suất sử dụng đất đai, đồng thời bảo đảm công bằng về sử dụng đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

2. "Đất đai" hay "quyền sử dụng đất đai" vận hành trong cơ chế thị trường

Như trên đã nói, sáng kiến của ta kể từ Luật Đất đai 1993 là thay thế "đất đai" bằng "quyền sử dụng đất đai" để thiết lập "thị trường đất đai" mang tên "thị trường quyền sử dụng đất" nhằm vận hành một trong 3 thị trường đầu vào để phát triển thị trường hàng hóa (2 thị trường còn lại là thị trường tài chính và thị trường lao động). Kể từ Đại hội Đảng khóa VIII trở đi, Văn kiện Đại hội luôn có nội dung định hướng phát triển cho 3 thị trường đầu vào của nền kinh tế. Điều này đã xác nhận tầm quan trọng của thị trường quyền sử dụng đất trong đầu tư phát triển từ nhận thức thực tiễn. Chúng ta tiếp tục bao cấp về đất đai là không phù hợp với cơ chế thị trường, gây cản trở cho phát triển.

Nhìn từ góc độ lý luận, kể từ 1993 cho tới nay, chưa có một nghiên cứu nào đầy đủ để khẳng định lấy "quyền sử dụng đất đai" thay cho "đất đai" để vận hành nguồn lực đất đai trong kinh tế thị trường là đúng. Nhìn vào bản chất, việc thay thế một đối tượng ở dạng vật thể (đất đai) bằng một đối tượng khác ở dạng phi vật thể (quyền sử dụng đất đai) là không phù hợp. Mặt khác từ thực tiễn, có thể thấy người sử dụng đất không chỉ có quyền sử dụng và hưởng lợi mà phải được trao các quyền giao dịch mới có thể vận hành được thị trường nguồn lực đất đai. Như vậy, người sử dụng đất cần có một số quyền định đoạt về đất đai phù hợp với nhu cầu thị trường.

Theo lý luận về quyền sở hữu các đối tượng vật thể, quyền này được thể hiện dưới dạng 3 quyền năng: chiếm hữu, định đoạt và sử dụng. Tại các nước vận hành nền kinh tế chỉ huy tập trung, cả ba quyền năng này đều thuộc cộng đồng quốc gia, vẫn gọi là toàn dân, do nhà nước thay mặt thực hiện. Tại các nước áp dụng kinh tế thị trường, cả ba quyền năng này được chia sẻ giữa cộng đồng quốc gia và người giữ đất để sử dụng đất.

Thứ nhất, đất đai là tặng vật của thiên nhiên cho con người, gắn chặt với hành tinh, lãnh thổ quốc gia, quyền chiếm hữu được chia sẻ giữa cộng đồng quốc gia và người có quyền sử dụng đất. Không ai có thể mang cất dấu đất đai như của riêng mình, nhưng họ có thể xây tường rào lại thửa đất không cho người khác tự do xâm nhập. Mặt khác, họ phải đồng ý để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền vào thửa đất để kiểm tra việc sử dụng. Thứ hai, quyền sử dụng hoàn toàn thuộc về người sử dụng, nhưng lợi ích từ sử dụng được chia sẻ giữa người sử dụng và cộng đồng quốc gia thông qua các sắc thuế liên quan đến đất đai. Thứ ba, quyền định đoạt cũng được chia sẻ giữa cộng đồng quốc gia với người sử dụng đất. Nhà nước định đoạt về mục đích sử dụng được phép, người sử dụng đất được định đoạt về giao dịch đất đai trên thị trường.

Từ hầu hết các trường hợp trên thực tế, có thể thấy bản chất của sở hữu đất đai khác với sở hữu các tài sản cá nhân khác, có sự chia sẻ về quyền và lợi ích giữa cộng đồng quốc gia và cá nhân người nắm giữ đất. Dù pháp luật có công nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai thì cũng chỉ là sở hữu tư hạn chế, hay có công nhận chế độ công hữu về đất đai thì cũng chỉ là sở hữu công mở rộng. Điều này cho thấy sở hữu đất đai trong kinh tế thị trường là một dạng sở hữu đặc biệt, không thể thừa nhận quyền sở hữu toàn vẹn của một chủ thể công hay tư. Việc gọi sở hữu đất đai thuộc phạm vi công hay tư cũng chỉ là vay mượn thuật ngữ "sở hữu tài sản cá nhân" để dễ liên hệ. Chúng ta có thể hình dung chế độ sở hữu đất đai trong kinh tế thị trường đặt tại một điểm nào đó, có thể tiếp cận tới điểm đó từ trái sang bằng chế độ sở hữu tư hạn chế hoặc từ phải sang bằng chế độ sở hữu công mở rộng. Từ đây cho thấy, việc vận hành đất đai thuộc chế độ công hữu trong kinh tế thị trường cần quy định rõ ràng các quyền cụ thể của nhà nước đại diện cho công hữu và quyền cụ thể của người sử dụng đất. Nhìn thẳng vào bản chất, khi quy định các quyền cụ thể thì hoàn toàn có thể vận hành "đất đai" trong kinh tế thị trường, không cần thay thế hình thức bằng "quyền sử dụng đất đai".

Trên thực tế ở nước ta, một câu hỏi lớn đã được đặt ra là "quyền sử dụng đất là gì?". Trong mọi văn bản quy phạm pháp luật đều không có định nghĩa cụ thể nào cho tới Bộ luật Dân sự 2015 quy định nội dung: quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Quyền tài sản là quyền được định đoạt về tài sản kể cả khi không là chủ sở hữu tài sản. Một người thế chấp tài sản vào ngân hàng để vay tiền thì quyền tài sản thuộc ngân hàng. Tương tự, khi một người đã trả tiền sử dụng đất cho chủ sở hữu đất thì được nhận quyền tài sản và thực hiện quyền đó theo quy định của pháp luật. Theo quan niệm như vậy, đất đai vẫn luôn thuộc sở hữu toàn dân, đất đai được vận hành trực tiếp trong kinh tế thị trường, không phải thay thế bằng quyền sử dụng đất đai, người sử dụng đất có quyền tài sản đối với đất đó, quyền tài sản đối với đất đai được thực hiện theo quy định của pháp luật.    

3. "Đất sử dụng cho mục đích tư" và "đất thuộc phạm vi công" 

Một trong những nguyên lý quan trọng nhất trong quản lý đất đai là tách biệt được đất thuộc phạm vi công hay tư, và trong mỗi phạm vi này cần xây dựng phương thức quản lý riêng biệt. Đối với đất thuộc phạm vi công thì quản lý chặt đến từng diện tích nhỏ nhất để tránh thất thoát dưới dạng chuyển từ công thành tư theo bất kỳ hình thức nào (lấn chiếm, tham nhũng, v.v.) và đưa ra những quy phạm pháp luật về quy trình chính thức chuyển đất thuộc phạm vi công thành tư và ngược lại. Đối với đất thuộc phạm vi tư thì nhà nước xây dựng khung pháp luật phù hợp nhằm tạo thuận lợi nhất cho thực hiện các quyền giao dịch đất đai.

Ở các quốc gia thừa nhận quyền sở hữu tư nhân (hạn chế) về đất đai, việc xác định đất thuộc phạm vi công hay tư là rất đơn giản, tính theo quyền sở hữu. Ở nước ta và một số quốc gia khác chỉ thừa nhận chế độ công hữu về đất đai, khi đó toàn bộ đất đai đều thuộc sở hữu công. Trên thực tế, vẫn có diện tích đất đai đáng kể được sử dụng vào mục đích tư, cả vì mục đích tiêu dùng và vì kinh doanh. Việc xác định đất đai thuộc phạm vi công hay tư được đặt ra với tầm quan trọng đặc biệt vì nếu không sẽ gây thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Hơn nữa, còn gây ra tình trạng hiệu quả thấp trong sử dụng đất.

Pháp luật đất đai nước ta cho đến nay vẫn không có định danh đất thuộc phạm vi công hay tư, trong khi trên báo chí, trong cuộc họp, hội nghị, hội thảo vẫn mặc nhiên sử dụng thuật ngữ "đất công". Theo dạng thức sử dụng, chúng ta hoàn toàn có thể xác định ranh giới đất thuộc phạm vi công và đất sử dụng cho mục đích tư. "Đất sử dụng cho mục đích tư" là đất do tư nhân sử dụng, được giao dịch trên thị trường quyền sử dụng đất. Tư nhân ở đây là tổ chức kinh tế, các tổ chức sự nghiệp hoạt động theo mô hình hạch toán kinh doanh, hộ gia đình, cá nhân. Phần đất đai còn lại không sử dụng cho mục đích tư là "đất thuộc phạm vi công", cụ thể bao gồm đất đai do các tổ chức sử dụng không vì mục đích lợi nhuận, đất do cộng đồng dân cư sử dụng, đất sử dụng vào mục đích công cộng, đất chưa sử dụng, đất nhà nước chưa giao, chưa cho thuê.

Khi 2 loại "đất thuộc phạm vi công" và "đất sử dụng cho mục đích tư" được tách bạch thì việc xây dựng khung pháp lý riêng biệt để quản lý đối với từng loại không còn mấy khó khăn. Quản lý "đất thuộc phạm vi công" chủ yếu là phòng chống lấn chiếm và xây dựng khung pháp luật chặt chẽ để điều chỉnh quá trình chuyển đất đó sang "đất sử dụng cho mục đích tư", chủ yếu là phòng chống tham nhũng. Vấn đề tiếp theo là xây dựng khung pháp luật chặt chẽ để điều chỉnh quá trình chuyển "đất sử dụng cho mục đích tư" thành "đất thuộc phạm vi công" mà vẫn gọi là cơ chế nhà nước thu hồi đất cho đầu tư phát triển, chủ yếu là bảo đảm hiệu suất sử dụng cao và bền vững xã hội. Việc xây dựng khung pháp luật lúc này chỉ đơn thuần là thủ pháp kỹ thuật. Điều quan trọng là tạo được ranh giới tách bạch giữa "đất thuộc phạm vi công" và "đất sử dụng vào mục đích tư".           

4. Phân biệt 2 chức năng của nhà nước đối với đất đai

Như trên đã nói, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã trao cho Nhà nước ta 2 chức năng: một là đại diện cho toàn dân thực hiện quyền sở hữu, ban hành các quyết định trực tiếp về đất đai; hai là thực hiện trách nhiệm quản lý đất đai. Theo pháp luật đất đai, cả 2 chức năng này đề do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh và cấp huyện thực hiện. Quản lý đất đai có nhiệm vụ cụ thể là quản lý việc thực thi pháp luật về đất đai, trong đó có việc ban hành và thực hiện các quyết định về đất đai. Như vậy, 2 chức năng của một cơ quan nhà nước có biểu hiện xung đột về lợi ích, chức năng quyết định cung đất ra thị trường xung đột với chức năng kiểm soát việc cung đất ra thị trường. Người ta thường gọi tình trạng này là "vừa đá bóng vừa thổi còi". Theo lý thuyết, tình trạng xung đột lợi ích luôn chứa đựng rủi ro tham nhũng rất cao. Giải pháp đặt ra là phải giao 2 chức năng này cho 2 cơ quan nhà nước khác nhau, bảo đảm tính độc lập tương đối.

Kể từ khi xây dựng Luật Đất đai 2003, tình trạng xung đột lợi ích này đã được đề cập và đặt ra yêu cầu cần điều chỉnh nhằm loại bỏ. Khi đó, cũng đã có ý kiến đề xuất trao thẩm quyền quyết định về đất đai cho hệ thống Hội đồng nhân dân (HĐND), hệ thống UBND chỉ thực hiện thẩm quyền quản lý đất đai. Ý kiến này không nhận được đồng thuận do HĐND nặng về chức năng giám sát, không thể tham gia trực tiếp vào thị trường. Cũng có ý kiến khác là hệ thống UBND thực hiện thẩm quyền quyết định về đất đai, còn thẩm quyền quản lý đất đai trao cho cơ quan tài nguyên và môi trường. Ý kiến này cũng không được chấp nhận vì các cơ quan quản lý chuyên ngành ở địa phương không phải là cơ quan hành chính, chỉ có chức năng giúp việc cho UBND. Mặt khác, cũng có ý kiến rằng khó tách bạch công việc quyết định và công việc quản lý về đất đai. Cuối cùng, vấn đề này không được giải quyết, thể chế quyết định và quản lý đất đai vẫn để nguyên như cũ. Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai 2013, vấn đề này không được thảo luận nhiều vì cách tiếp cận đã chuyển sang tăng cường quyền lực cho nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

Nhìn vào bản chất của thể chế quản lý, việc tách riêng 2 chức năng quyết định và quản lý về đất đai để trao cho 2 cơ quan nhà nước khác nhau là thực sự cần thiết, có như vậy mới giảm được tác động tiêu cực của rủi ro tham nhũng. Dựa trên nguyên tắc quản lý đất đai phải được tổ chức theo ngành dọc, có thể trao chức năng quản lý đất đai cho Tổng cục Quản lý đất đai, được tổ chức theo ngành dọc từ trung ương tới cấp xã và chức năng quyết định về đất đai vẫn tiếp tục do hệ thống UBND địa phương nắm giữ. Phần phải tiếp tục phải xem xét là rà soát và tách biệt nhiệm vụ cụ thể đối với quyết định về đất đai và quản lý đất đai. Đây là công việc hoàn toàn mang tính kỹ thuật, không mấy khó khăn.

5. Kết luận        

Lộ trình phát triển Việt Nam đã được hoạch định, trong 25 năm tới phải đưa nước ta trở thành nước phát triển bằng cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa dựa trên quá trình hội nhập sâu và rộng với kinh tế quốc tế. Việc cần làm ngay là đổi mới mô hình tăng trưởng dựa trên nguồn nhân lực chất lượng cao gắn với công nghệ hiện đại. Mọi nguồn lực, trong đó có nguồn lực đất đai phải được sử dụng với hiệu suất cao. Muốn vậy, cần đổi mới thể chế quản lý và sử dụng đất đai trên nguyên tắc tiếp cận thị trường.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân là quy định đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa, nhưng đất đai phải được vận hành trực tiếp trong kinh tế thị trường. Việc quy định rõ các quyền của nhà nước và quyền của người sử dụng đất trong hệ thống pháp luật đất đai là rất cần thiết. Người sử dụng đất đã trả tiền cho nhà nước để được sử dụng đất được nắm quyền tài sản đối với đất đai theo quy định của pháp luật. Để nâng cao hiệu quả sử dụng đất và giảm tới mức tối thiểu các rủi ro tham nhũng trong quản lý và sử dụng đất đai, cần thực hiện 2 việc trọng tâm. Thứ nhất là xác định ranh giới giữa đất do khu vực tư sử dụng và đất thuộc phạm vi công nhằm thiết lập phương thức quản lý phù hợp trong thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp về đất đai. Thứ hai là xác định ranh giới giữa chức năng quyết định về đất đai và chức năng quản lý đất đai để trao cho hai cơ quan nhà nước khác nhau nhằm loại bỏ tình trạng xung đột lợi ích từ sử dụng đất đai.

 GS. TSKH. Đặng Hùng Võ