Về Bản Chất Của Hoạt động Thi Hành án Hành Chính - Bộ Tư Pháp

 

1. Về khái niệm thi hành án

Căn cứ vào nội dung, chúng ta có thể phân chia thi hành án thành năm loại hình cơ bản gồm thi hành án hình sự, thi hành án dân sự, thi hành án kinh tế, thi hành án lao động, thi hành án hành chính. Tuy nhiên, trong các văn bản luật có liên quan như Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004, Luật Thi hành án dân sự năm 2008, Luật Tố tụng hành chính năm 2010, các khái niệm thi hành án dân sự, thi hành án kinh tế, thi hành án lao động, thi hành án hành chính cũng không được định nghĩa cụ thể. Luật Thi hành án hình sự năm 2010 chỉ định nghĩa thi hành án hình sự theo từng hình phạt cụ thể ví dụ như: thi hành án tử hình, thi hành án treo... mà cũng không có định nghĩa tổng quát chung về thi hành án hình sự.

Theo từ điển tiếng Việt, "thi hành" có nghĩa là làm cho thành hiện thực điều đã được chính thức quyết định[1]. Như vậy, có thể định nghĩa thi hành án là việc đưa các bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án ra thi hành. Thi hành án là quá trình diễn ra sau quá trình xét xử của Tòa án. Bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật là cơ sở để tiến hành các hoạt động thi hành án. Vì vậy, có thể nói không có kết quả của hoạt động xét xử thì cũng không có hoạt động thi hành án. Tuy nhiên, bản án và quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật không phải là cơ sở duy nhất để tiến hành các hoạt động thi hành án mà thi hành án đòi hỏi những nguyên tắc, thủ tục và cách thức hoạt động riêng. Ví dụ, cơ quan thi hành án dân sự chỉ có thể tiến hành các hoạt động thi hành án khi có quyết định thi hành án, cơ quan thi hành án hình sự chỉ thi hành án đối với người bị kết án phạt tù khi có quyết định thi hành án phạt tù của Tòa án; việc thi hành án phải dựa trên những quy định cụ thể về thi hành án...

Hiện nay, có nhiều ý kiến cho rằng thi hành án là một giai đoạn tố tụng độc lập, là giai đoạn tố tụng tiếp theo sau giai đoạn xét xử: "Có xét xử thì phải có thi hành án, thi hành án dựa trên cơ sở của của công tác xét xử. Xét xử và thi hành án là hai mặt thống nhất của quá trình bảo vệ lợi ích của đương sự"[2] hay “Thi hành án thực chất là hoạt động tố tụng của Tòa án, của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nhằm bảo đảm cho bản án và quyết định của Tòa án được thi hành một cách chính xác, kịp thời”[3]. Tuy nhiên theo tác giả, về bản chất, thi hành án không phải là một giai đoạn tố tụng, mang tính tư pháp, mà là một giai đoạn mang tính hành chính tư pháp. Bởi thi hành án có mục đích khác với mục đích của tố tụng. Tố tụng là quá trình đi tìm sự thật của các vụ việc đã diễn ra để trên cơ sở đó đưa ra cách giải quyết vụ việc theo đúng các quy định của pháp luật. Với mục đích đó, toàn bộ quá trình tố tụng diễn ra theo quy trình hết sức chặt chẽ và phải bảo đảm các nguyên tắc như bình đẳng, công khai, dân chủ, tôn trọng quyền và lợi ích của người tham gia tố tụng... và khi có phán quyết của Tòa án thì quá trình tố tụng kết thúc. Trong khi đó, thi hành án là quá trình tiến hành các hoạt động nhằm thực hiện các bản án và quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật[4]. Khác với trong thủ tục tố tụng, mối quan hệ giữa các chủ thể trong hoạt động thi hành án là tổ chức thi hành, có tính hành chính, mệnh lệnh liên quan. Theo đó, quan điểm cho rằng thi hành án mang tính hành chính - tư pháp là thích hợp hơn cả, bởi vì:

- Tính hành chính thể hiện ở chỗ: Thi hành án là dạng hoạt động chấp hành, quản lý. Là dạng hoạt động chấp hành vì thi hành án chỉ được tiến hành trên cơ sở các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật và trong khuôn khổ luật định; toàn bộ quá trình thi hành án với những hoạt động, biện pháp, cách thức khác nhau đều nhằm thực hiện những nội dung đã được thể hiện trong các bản án, quyết định của Tòa án và theo các quy định cụ thể của pháp luật. Là dạng hoạt động quản lý vì thi hành án là sự tác động của pháp luật, của các cơ quan thi hành án tới đối tượng phải thi hành án để họ tự giác thi hành hoặc áp dụng các biện pháp buộc họ phải thi hành nghĩa vụ đã được xác định trong các bản án, quyết định của Tòa án; phải tuân theo các quy định của pháp luật; giáo dục họ có ý thức tôn trọng pháp luật, tôn trọng lợi ích của cá nhân, tôn trọng kỉ luật nhà nước và trở thành người lương thiện (đối với những người bị kết án phạt tù).

- Tính tư pháp thể hiện ở chỗ: căn cứ để thi hành án là các bản án và quyết định của Tòa án và có sự tham gia của các cơ quan tư pháp vào quá trình thi hànhán. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng tính tư pháp trong thi hành án là tư pháp hiểu theo nghĩa rộng. Trong thực tiễn ở nước ta, cơ quan tư pháp thường được hiểu bao gồm Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án. Theo tác giả điều này là không đúng. Về mặt lý luận, nhiều quốc gia trên thế giới đều xem quyền tư pháp là quyền xem xét và phán quyết về các vi phạm pháp luật, các tranh chấp; Tòa án là cơ quan tư pháp độc lập duy nhất. Viện Kiểm sát nhân dân chỉ là cơ quan tham gia các hoạt động tư pháp. Ngay cả Bộ Tư pháp về tên gọi là như thế nhưng vẫn không có quyền tư pháp (quyền phán quyết) mà chỉ là cơ quan quản lý nhà nước về một số lĩnh vực liên quan trong hoạt động tư pháp (luật sư, thi hành án dân sự...). Tương tự như vậy, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án cũng thuộc nhóm cơ quan hành pháp[5]. Hệ quả là không thể dựa vào tính tư pháp trong thi hành án để cho rằng thi hành án là một giai đoạn của tố tụng hành chính. Vì vậy, có thể dùng "cái gạch ngang" giữa hành chính và tư pháp để phản ánh bản chất của thi hành án.

Tính chất hành chính - tư pháp là một đặc điểm rất quan trọng cần lưu ý trong khi quy định về tổ chức và hoạt động của thi hành án. Là hoạt động thuộc trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành pháp nên trong các quy định của pháp luật thi hành án phải xác định rõ trách nhiệm chính trong tổ chức, quản lý, chỉ đạo công tác thi hành án phải thuộc về Chính phủ và Ủy ban nhân dân các địa phương. Với đặc điểm là hoạt động mang tính chất tư pháp thì những tổ chức và cá nhân có thẩm quyền trực tiếp thi hành án (thủ trưởng cơ quan thi hành án, chấp hành viên) phải có tính độc lập tương đối, hoạt động theo luật và chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Thật khó có thể xác định rõ được mức độ (liều lượng) của tính hành chính và tính tư pháp trong thi hành án. Tuy nhiên, trong thực tiễn, đặc điểm của mỗi loại hình thi hành án cũng như của mỗi nhóm vụ việc trong từng loại hình thi hành án sẽ quy định mức độ của tính hành chính và tính tư pháp và thông thường trong thi hành án, tính tư pháp luôn thể hiện ở mức độ hạn chế hơn so với tính hành chính.

2. Về khái niệm "thi hành án hành chính"

Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2011) đã định nghĩa một số từ ngữ như quyết định hành chính, hành vi hành chính, người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan... nhưng vẫn không có định nghĩa về thi hành án hành chính.

Dưới góc độ nghiên cứu, giảng dạy, thuật ngữ này được định nghĩa trong nhiều tài liệu khác nhau. Ví dụ như "Thi hành án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc áp, kết thúc quá trình tố tụng hành chính. Nội dung của giai đoạn này bao gồm tổng thể các hoạt động mang tính bắt buộc nhằm đưa các kết luận của Tòa án dưới hình thức bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật vào thực tế "[6]. Hoặc được định nghĩa như sau: "Thi hành bản án, quyết định của Tòa án đối với vụ án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc lập, nó kết thúc và đánh giá kết quả Tòa án giải quyết tranh chấp mà chủ yếu một bên là công dân với một bên là chính quyền trên cơ sở quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Bản án, quyết định đó được đưa ra thi hành theo quy định của pháp luật"[7].

Theo tác giả, dù tiếp cận ở góc độ nào cũng cần phải thấy và có thể định nghĩa rằng: Thi hành án hành chính là giai đoạn xuất hiện sau khi bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, là tổng thể các hoạt động nhằm mục đích là làm cho bản án, quyết định của Tòa án được thực hiện nghiêm chỉnh trong thực tế. Tuy nhiên, tác giả không cho rằng thi hành án hành chính, cũng như thi hành án nói chung, là một giai đoạn tố tụng độc lập như các định nghĩa nêu trên mà là một hoạt động mang tính chất hành chính - tư pháp với lý do như đã trình bày ở trên.

3. Bản chất của thi hành án hành chính

Thứ nhất, tính chất hành chính của thi hành án hành chính.

Thi hành án hành chính mang tính chất hành chính vì hoạt động này là một dạng hoạt động vừa mang tính chấp hành vừa mang tính quản lý, điều hành.

* Tính chấp hành

Bản án, quyết định mà Tòa án tuyên với danh nghĩa là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trực tiếp thể hiện quyền lực, ý chí của dân, mang đầy đủ bản chất nhân dân, bản chất dân chủ của chế độ. Việc tôn trọng, chấp hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án trở thành một yêu cầu phải được thực hiện với mọi chủ thể pháp luật và được thể chế hóa thành nguyên tắc hiến định. Điều 106 của Hiến pháp năm 2013 quy định: “Bản án, quyết định của Toà án nhân dân có hiệu lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng; cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Điều 21 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: “Bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành và phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức tôn trọng. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Toà án, cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Toà án phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ đó.”

Tính chấp hành trong thi hành án hành chính thể hiện rõ rệt ở chỗ trong giai đoạn thi hành án, cơ quan thi hành án không ra quyết định giải thích bản án, quyết định của Tòa án mà chỉ có một mục tiêu là tổ chức thực hiện bản án, quyết định đó. Trong trường hợp, Tòa tuyên bác yêu cầu khởi kiện, người khởi kiện phải tiếp tục chấp hành quyết định hành chính đã bị kiện. Còn khi Tòa án đã tuyên bố quyết định hành chính, hành vi hành chính đã thực hiện là trái pháp luật hoặc buộc cơ quan lập danh sách cử tri sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri thì người có nghĩa vụ thi hành án phải thực hiện bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa ngay khi nhận được hoặc phải thực hiện trong một thời gian được ấn định trước (10 ngày đối với trường hợp Tòa án tuyên hủy quyết định kỷ luật buộc thôi việc). Thậm chí, triệt để hơn theo điểm g, khoản 1, điều 243 Luật Tố tụng hành chính năm 2010: "Trường hợp Tòa án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời phải thi hành ngay khi nhận được quyết định”. Bản án, quyết định của Tòa án trở thành một "mệnh lệnh cấp trên" phải được chấp hành nghiêm túc đối với tất cả các đương sự trong vụ án hành chính và các cơ quan, cá nhân có liên quan.

Tính chấp hành của thi hành án hành chính còn thể hiện ở quyền và nghĩa vụ của cơ quan thi hành án dân sự và cơ quan có liên quan: cơ quan thi hành án dân sự có quyền theo dõi, đôn đốc việc thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự cấp trên có quyền chỉ đạo việc thi hành án và xử lý trách nhiệm khi người được thi hành án không thi hành án, cơ quan cấp trên trực tiếp có nhiệm vụ cùng chỉ đạo việc thi hành án...

*Tính quản lý

Quản lý Nhà nước được hiểu là sự tác động và điều chỉnh mang tính quyền lực Nhà nước đối với các quá trình, quan hệ xã hội, hành vi hoạt động của con người do các cơ quan Nhà nước tiến hành để thực hiện các chức năng của Nhà nước đối với xã hội. Sự tác động mang tính quyền lực Nhà nước là sự tác động bằng pháp luật và theo nguyên tắc pháp chế, qua đó Nhà nước thể hiện quyền lực của mình đối với mọi hoạt động trong xã hội. Muốn vậy, thi hành án hành chính luôn đòi hỏi các yếu tố kế hoạch, tổ chức, đôn đốc, kiểm tra, xử lí... nhằm tác động tới các đối tượng phải thi hành án để họ tự giác thi hành hoặc áp dụng các biện pháp buộc họ phải thi hành nghĩa vụ đã được xác định trong các bản án, quyết định của Tòa án, phải tuân theo các quy định của pháp luật; giáo dục họ có ý thức tôn trọng pháp luật, tôn trọng lợi ích của cá nhân, tôn trọng kỷ luật nhà nước.

Thứ hai, tính chất tư pháp của thi hành án hành chính.

Tính chất tư pháp của thi hành án hành chính thể hiện ở chỗ: Đây là giai đoạn tiếp theo sau của quá trình giải quyết vụ án hành chính, được quy định trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Những hành vi xâm phạm hoạt động thi hành án nói chung, trong đó có thi hành án hành chính có thể được xem là một tội phạm và bị trừng trị theo các tội danh quy định tại Chương 12 của Bộ luật Hình sự 1999 (sửa đổi 2009) về các tội xâm phạm hoạt động tư pháp. Nhiệm vụ kiểm sát hoạt động thi hành án, trong đó có thi hành án hành chính được xem là một trong những nội dung để thực hiện chức năng giám sát hoạt động tư pháp của Viện Kiểm sát nhân dân theo quy định định tại khoản 6 Điều 3 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 2002 và điều 248 Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Đồng thời, chấp hành viên là một loại chức danh được đào tạo từ Trường đào tạo các chức danh tư pháp.

Việc xem thi hành án hành chính không phải là một giai đoạn tố tụng càng được khẳng định khi chúng ta xem xét dưới góc độ so sánh pháp luật với các quy định về thi hành án trong các Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ Luật tố tụng dân sự. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 quy định cơ man tiến hành tố tụng gồm: Cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân; những người tiến hành tố tụng gồm Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan điều tra,. điều tra viên; Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân, kiểm sát viên; Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân, thẩm phán, hội thẩm nhân dân, thư ký Tòa án. Bộ Luật Tố tụng dân sự năm 2004 (sửa đổi 2010) cũng quy định tương tự. Cả hai bộ luật này đều không quy định cơ quan thi hành án là cơ quan tiến hành tố tụng và nhân viên thi hành án, người tổ chức thực hiện quyết định của Tòa án cũng không là người tiến hành tố tụng.

Hơn nữa, nếu đơn giản cho rằng cứ được nêu trong bộ luật tố tụng thì được xem là một giai đoạn tố tụng thì như thế chúng ta mới nhận xét bề ngoài. Bộ Luật Tố tụng hình sự dành phần V, gồm 5 chương; Bộ Luật Tố tụng Dân sự dành phần VII gồm 2 chương; Luật Tố tụng hành chính dành hẳn chương XVI (từ điều 241 đến điều 248). Tuy nhiên nếu xét kỹ, nội dung của các điều luật trên chỉ quy định những vấn đề chung về thi hành án, chỉ là các quy định về thủ tục đưa ra thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đây chỉ là những quy định về "tiền" thi hành án[8] chứ chưa phải là bản thân hoạt động thi hành án, tức là thủ tục, trình tự nhằm tổ chức, thi hành bản án, quyết định của Tòa án, quy định về quy chế tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thi hành án cũng như nhân viên thi hành án. Trong các phần trên, cũng không có quy định nào nói hoạt động thi hành án là hoạt động tố tụng, nhân viên thi hành án là người tiến hành tố tụng cả. Hơn nữa, trong các chương về khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự, dân sự, hành chính thì quyết định, hành vi của cơ quan thi hành án, nhân viên thi hành án, cơ quan, tổ chức phải thi hành án và cả từ phía được thi hành án đều không được nhắc đến trong hai chương này.

Trong mối tương quan giữa tính tư pháp và tính hành chính, tính hành chính trong thi hành án hành chính thể hiện khá rõ nét. Yếu tố căn bản trong thi hành án là tính chất chấp hành, quản lý và phương pháp mệnh lệnh, bắt buộc, nghĩa là tính hành chính là cái nổi trội và cơ bản. Pháp luật quy định trách nhiệm tổ chức, quản lý, chỉ đạo công tác thi hành án thuộc thẩm quyền của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các địa phương (khoản 4 Điều 18 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và khoản 6 Điều 43 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003).

So với các giai đoạn tố tụng trước đó, thi hành án có tính độc lập tương đối, thể hiện ở chỗ hoạt động này được bắt đầu bằng việc ban hành quyết định của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dán sự (đối với việc thi hành phần tài sản trong bản án, quyết định hành chính) hoặc việc ban hành quyết định sửa đổi, thay thế quyết định hành chính đã bị tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ, thực hiện một hành vi hành chính mới theo đúng pháp luật của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Bản thân của hành vi ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính mới và nội dung của những quyết định mới này đều mang tính bắt buộc chấp hành đối với tất cả các chủ thể có trách nhiệm và nghĩa vụ liên quan. Các cơ quan, tổ chức, công dân, trong phạm vi trách nhiệm của mình có nghĩa vụ chấp hành và phối hợp thực hiện để thi hành án đạt hiệu quả. Tính chấp hành trong thi hành án hành chính phản ánh một đặc trưng chứng tỏ nó không đơn thuần là hoạt động tố tụng thuần túy mà đặc trưng là tôn trọng tính bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các đương sự mà mang tính bất bình đẳng giữa một bên là người, cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước và bên kia là người phải thi hành án (cá nhân, tổ chức). Bên cạnh các chủ thể là Tòa án, Viện Kiểm sát nhân dân, có thể thấy các chủ thể tham gia vào giai đoạn thi hành án đông đảo và đa dạng hoạt động so với các giai đoạn tố tụng trước đó, ví dụ Ủy ban nhân dân địa phương nơi người phải thi hành án cư trú; cơ quan, tổ chức nơi người phải thi hành án làm việc...

 

 Trương Hồng Quang - Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

 

[1] Xem: Trung tâm Từ điển học (1994), Từ điển tiếng Việt, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr. 903.

[2] Xem: Nguyễn Công Bình (1998), "Mấy vấn đề về thi hành án dân sự trong việc soạn thảo Bộ luật Tố tụng dân sự, Tạp chí Luật học, (05 ), tr. 43-44.

[3] Xem: Trường Đại học luật Hà Nội (2000), Giáo "trình Luật Tố tụng hình sự Việt Nam, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 282.

[4] Xem: Lê Minh Tâm (2001 ), “Thử bàn mấy vấn đề lý luận về thi hành án", Tạp chí Luật học, (02).

[5] Xem: Bình Minh (2012), “Cần hiến định quyền tư pháp độc lập", Báo Pháp luật thành phố Hồ Chí Minh, (57).

[6] Xem: Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2008), Tập bài giảng Luật tố tụng hành chính, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 229-230.

[7] Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (2011), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính, NXB. Công an nhân dân Hà Nội, tr. 193-194.

[8] Xem: Nguyễn Đình Lộc (2006), "Thử cùng tìm một khái niệm thi hành án", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (12), tr. 44.