Về Thực Hành Dân Chủ Trực Tiếp ở Nước Ta Hiện Nay

Dân chủ trực tiếp - Direct Democracy là sự tham gia trực tiếp của người dân vào chính sách và quản lý, nhất là ở cấp địa phương, thông qua các cuộc họp và các hình thức khác để nêu ý kiến với các cấp có thẩm quyền của Nhà nước. Mới đầu, sự tham gia của người dân tập trung vào việc cải thiện bầu cử. Hiện nay, hình thức dân chủ trực tiếp được chú trọng nhiều hơn. Bởi ngay cả khi dân chủ đại diện phát triển, nếu chỉ dựa vào các điều kiện dân chủ trong các cuộc bầu cử thì vẫn chưa đủ để bảo đảm sự tham gia của người dân.

Để thực hành dân chủ trực tiếp, người dân cần tích cực hơn trong việc nắm bắt thông tin (dân biết), tham gia thảo luận (dân bàn), triển khai (dân làm), kiểm tra, giám sát (dân kiểm tra) các chủ trương, biện pháp quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Nghị định (năm 1998) và sau đó Pháp lệnh về thực hiện dân chủ ở cơ sở xã, thị trấn, phường (năm 2007) - sau đây viết tắt là Pháp lệnh - đã phân biệt những mức độ tham gia khác nhau của người dân địa phương vào hoạt động của chính quyền và các quyết định quản lý. Cụ thể:

- “Dân biết”: là những loại thông tin bắt buộc phải phổ biến cho người dân, nhất là về đất đai và ngân sách nhà nước.

- “Dân bàn” mà không cần có sự tham gia của các cấp chính quyền cao hơn: về mức đóng góp tài chính ở địa phương và việc xây dựng, thực hiện hương ước.

- “Dân bàn” nhưng chính quyền địa phương quyết định: về các chính sách của Chính phủ, để các cấp chính quyền cao hơn sẽ đưa ra quyết định. Những lĩnh vực này bao gồm việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, đền bù quyền sử dụng đất,...

- “Dân kiểm tra” là giám sát các công việc của HĐND, gửi đơn, thư khiếu nại, giám sát chi tiêu ngân sách và xây dựng kết cấu hạ tầng địa phương.

Ở nước ta, dân chủ trực tiếp thường đi đôi với với quá trình phân cấp trong quản lý nhà nước. Dân chủ trực tiếp và phân cấp ở mức độ tốt nhất tạo cho nhiều người cơ hội tốt hơn để tham gia, bảo vệ quyền lợi của mình, tăng cường tính hiệu quả và minh bạch trong việc cung cấp các dịch vụ công. Hiện nay tại cơ sở, việc thực hiện dân chủ trực tiếp được tập trung vào việc tham gia giám sát và giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân.

Tất nhiên không nhất thiết là cứ phân cấp thì sẽ tự động tạo ra được sự tham gia tích cực của người dân. Thực tế cho thấy khó có thể tăng cường được sự tham gia của người dân mà không thực hiện cải cách các thể chế đại diện dân chủ, xây dựng lòng tin vào những thể chế đó. Người dân cần có cả cơ hội để tham gia một cách thực chất, cũng như cần có các thể chế có trách nhiệm giải trình để thực sự đại diện cho quyền lợi của họ. Nói cách khác, dân chủ trực tiếp (và cả dân chủ đại diện) thường gắn kết chặt chẽ với quá trình cải cách hành chính nhà nước, để chí ít cũng hạn chế được tính quan liêu của bộ máy hành chính và khiến các cơ quan công quyền gần dân hơn.

Thực tế thực hành dân chủ trực tiếp ở cơ sở tại Việt Nam cũng tương đồng với nhiều nước trên thế giới. Nhìn chung, cách làm của nhiều nước là khuyến khích sự tham gia của người dân, trước tiên ở cấp hành chính thấp nhất, nơi mà người dân gần gũi nhất với các thể chế có tác động đến cuộc sống của họ. Tại Việt Nam, sự tham gia của người dân vào công tác quản lý ở địa phương diễn ra từ mức độ tham vấn hạn chế (dân bàn) cho tới sự tham gia và kiểm soát tích cực (làm và kiểm tra).

Dân chủ trực tiếp thường được khởi nguồn từ dưới lên, nhằm đáp ứng những đòi hỏi của người dân. Các cách tiếp cận từ trên xuống cũng được Đảng và Nhà nước coi trọng với tính cách là một phương tiện để tăng cường mức độ đáp ứng của Chính phủ, và mở ra những không gian mới cho sự tham gia của người dân, đặc biệt trong việc Chính phủ cung cấp các dịch vụ công và sự tham gia của người dân trên các phương tiện truyền thông.

Một số vấn đề nảy sinh trong việc thực hành dân chủ trực tiếp

Thứ nhất, vấn đề tính hình thức

Về cơ bản, tính hình thức có nghĩa là một việc chỉ được thực hiện bên ngoài hay trên bề mặt, nhưng không có sự thay đổi thực chất. Chẳng hạn, việc tổ chức các cuộc họp tại các thôn, tổ dân phố khi Nghị định về dân chủ cơ sở mới được ban hành năm 1998, nhưng họp xong thì được xem như là xong. Hình thức còn thể hiện ở chỗ cán bộ “nói suông” về sự tham gia và cho phép người dân phát biểu nhưng không có hành động nối tiếp trên cơ sở những gì mà người dân đã kiến nghị. Cũng có ít động cơ khuyến khích sự tham gia của người dân. Tính hình thức còn thể hiện ở chỗ, số lượng cuộc họp được tổ chức trở thành chỉ số thể hiện thành công, mà không có chỉ báo, đánh giá về chất lượng của thảo luận hay về thông tin được trao đổi trong các cuộc họp.

Một phần nguyên nhân của tính hình thức là do thiếu nguồn lực. Chẳng hạn, không có đủ tiền để in tất cả những thông tin mà người dân cần hoặc để tổ chức thêm các cuộc họp. Cán bộ cơ sở muốn được tập huấn về các chính sách mới, nhất là các kỹ năng cần thiết, nhưng lại không có phương tiện để thực hiện và cách tập huấn hầu như chỉ tập trung vào những vấn đề có tính lý luận chung chung.

Thứ hai, vấn đề người tham gia

Hiện nay có một số ý kiến cho rằng người dân thụ động và không mong muốn tham gia tích cực vào công tác quản lý ở địa phương; cho rằng do tác động của kinh tế thị trường khiến nhiều người chỉ lo bươn trải kiếm tiền, thoái thác, không tham gia vào các công việc chung. Thực tế đó cho thấy, người dân nhiệt tình, nhất là khi họ có cơ hội được tận mắt chứng kiến kết quả sự tham gia của họ, ví dụ trong một chương trình xóa đói giảm nghèo hay xây dựng kết cấu hạ tầng.

Lý do chính giải thích sự tồn tại dai dẳng của bệnh hình thức trong tham gia thực hiện dân chủ là cơ hội để công dân phản ánh thông qua Pháp lệnh còn hạn chế. Các quy định về việc thu thập “ý kiến nhân dân” chủ yếu vẫn dựa vào việc trưởng thôn (hay tổ trưởng tổ dân phố) và các tổ chức đoàn thể chủ động hỏi ý kiến người dân.

Lý do nữa là do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam vẫn chưa có khả năng thực hiện toàn diện những nhiệm vụ mà Pháp lệnh giao cho họ. Mặt trận Tổ quốc có nhiệm vụ tổ chức Ban Thanh tra nhân dân, lo việc bầu cử HĐND và trưởng thôn (hay tổ trưởng tổ dân phố), tổ chức bỏ phiếu tín nhiệm đối với các cán bộ được bầu và truyền tải ý kiến của người dân lên các cấp cao hơn.

Các tổ chức đoàn thể có vai trò chủ yếu của mình là “huy động nhân dân” và “chất vấn, giám sát cán bộ địa phương”. Nhưng hiện chưa có cơ chế rõ ràng để thực hiện quyền kiểm tra của họ. Ví dụ, vấn đề sẽ nảy sinh nếu ý kiến của người dân và Mặt trận Tổ quốc không được chính quyền địa phương chấp nhận; và cho đến nay, vẫn chưa có biện pháp hiệu quả để xử lý những tình huống này.

Một số giải pháp

Một là, tăng cường khuôn khổ pháp lý cho Pháp lệnh và quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở

Nhận thức của không ít chính quyền địa phương, lãnh đạo cơ quan và doanh nghiệp, kể cả người dân về Pháp lệnh còn hạn chế, coi Pháp lệnh này chỉ là một chính sách như bao chính sách khác. Mỗi năm có hàng trăm chính sách thuộc nhiều lĩnh vực được triển khai từ Trung ương xuống cơ sở, cho nên chính quyền cơ sở khó có thể phân biệt xem cái gì là quan trọng hàng đầu.

Thực ra, cần xác định rõ vị trí của Pháp lệnh hay Quy chế thực hiện dân chủ cơ sở trong mối quan hệ với những chính sách hay phong trào xã hội khác. Cần phải xem những văn bản này là nền tảng và nguyên tắc cơ bản để người dân có thể quyết định làm những điều cần thiết cho cuộc sống của họ, trong đó có xây dựng làng văn hoá, xây dựng nông thôn mới,...

Hai là, tạo động cơ khuyến khích cho việc tham gia thực hành dân chủ trực tiếp ở cơ sở

Hiện nay, động cơ khuyến khích dân chủ trực tiếp còn hạn chế, đối với cả người dân và cán bộ. Không có động cơ khuyến khích thì chủ nghĩa hình thức trong thực hành dân chủ chắc sẽ vẫn tiếp diễn. Ví dụ, cho đến nay vẫn chưa có chế tài nào đối với những cơ sở không thực hiện các quy định của Nghị định và Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cơ sở và cũng chưa có hình thức khen thưởng với những cơ sở làm tốt. Trong khi đó, lại có giấy chứng nhận cho việc xây dựng làng văn hóa, gia đình văn hóa. Vì thế, nên có hình thức bằng khen cho việc thực hiện tốt Pháp lệnh với một số chỉ số về sự tham gia quản lý của các hộ gia đình ở địa phương. Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình lập quy hoạch và thực hiện xây dựng nông thôn mới cần được đưa vào tiêu chí bổ sung khi xét danh hiệu “gia đình văn hoá”. Theo quy định hiện hành, một làng sẽ đạt danh hiệu “làng văn hoá” nếu có trên 75% hộ dân được công nhận là gia đình văn hoá. Do đó, nên điều chỉnh tiêu chí này bằng cách thêm tiêu chí về sự tham gia vào các công việc cộng đồng.

Nên áp dụng các biện pháp khuyến khích không chỉ với các cán bộ dân cử mà cả đối với các tổ chức đoàn thể để họ tham gia nhiều hơn vào công tác quản lý ở địa phương. Có thể gắn mức kinh phí dành cho các tổ chức đoàn thể với mức độ thành công của họ trong việc thực hiện dân chủ ở cơ sở.

Ba là, tạo điều kiện và tạo quyền cho người dân tham gia

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói đại ý rằng, thông báo cho người dân về quyền của họ thay vì chỉ thị họ về nghĩa vụ của họ là một sự thay đổi lớn ở Việt Nam. Tạo điều kiện để công dân có quyền hợp pháp của họ theo Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác sẽ đòi hỏi nhiều cố gắng của Nhà nước, các tổ chức đoàn thể.

Pháp lệnh có thể thúc đẩy việc mở rộng không gian hoạt động cho các tổ chức xã hội và tự quản của các thôn/làng, nhất là trong việc tham gia hoặc theo dõi, giám sát. Người dân, nhất là ở nông thôn, có thể tham gia các nhóm tiết kiệm và tín dụng, các hình thức tổ hợp tác giống cây trồng, vật nuôi, tiêu thụ sản phẩm, các hội theo sở thích,... Thực tế cho thấy, ở những nơi có sự hợp tác hiệu quả giữa các tổ chức dựa vào cộng đồng, các tổ chức chính trị - xã hội với các thể chế chính quyền ở cấp xã, huyện và tỉnh thì người dân có thể phát huy được quyền làm chủ của mình.

Bốn là, mở rộng các vị trí bầu cử

Một vấn đề đang được thảo luận ở Việt Nam là có nên để người dân trực tiếp bầu chọn chủ tịch UBND xã không. Quốc hội khóa XII, phiên họp thứ 4 (ngày 15-11-2008) đã không thông qua Đề án bầu trực tiếp chủ tịch ủy ban nhân dân xã. Trong khi đó ở Trung Quốc, việc bầu cử trực tiếp người đứng đầu thị tứ đã được thí điểm ở một số địa phương. Người đứng đầu thị tứ tương ứng với chức chủ tịch UBND xã ở Việt Nam, mặc dù dân số của thị tứ Trung Quốc thường lớn hơn dân số trong các xã của Việt Nam(2). Một số nghiên cứu ở Trung Quốc cho thấy, các cán bộ do người dân lựa chọn trực tiếp được tôn trọng hơn, thực hiện chức trách, nhiệm vụ hiệu quả hơn. Trung Quốc còn thực hiện “hệ thống hai đợt bỏ phiếu” nhằm cải cách quá trình bầu cử cán bộ đảng ở cơ sở, trước hết tại những vùng mà nhiều cán bộ đảng bị cáo buộc liên quan tới hối lộ và tham nhũng(3). Theo “hệ thống hai phiếu”, thay vì cấp Đảng uỷ cao hơn lựa chọn, tất cả mọi người dân trong thị tứ đều có thể đề cử một người cho vị trí bí thư Đảng uỷ. Hai ứng cử viên với số phiếu đề cử nhiều nhất sẽ tranh cử trong đợt bầu cử nội bộ của Đảng. Nhờ đó, người dân thị tứ có được tiếng nói gián tiếp trong việc lựa chọn Bí thư Đảng ủy. Ở những nơi khác, Bí thư Đảng ủy (chi bộ) trước hết phải được bầu vào Hội đồng thôn (để khẳng định được lòng tin của quần chúng địa phương), trước khi được cấp trên chỉ định làm Bí thư(4).

Năm là, xây dựng một số thể thức bầu cử dân chủ

Vấn đề nổi cộm nhất ở Việt Nam hiện nay là tình trạng “bỏ phiếu đại diện”, nghĩa là người đứng đầu hộ gia đình hoặc đại diện của một hộ bỏ phiếu cho tất cả mọi thành viên có quyền bỏ phiếu trong gia đình. Mặc dù luật pháp Việt Nam không chính thức cho phép “bỏ phiếu đại diện”, nhưng trên thực tế tình trạng này khá phổ biến. Tình trạng này có thể tác động tiêu cực đến quyền công dân của phụ nữ và thanh niên, nếu họ không có cơ hội thảo luận về lá phiếu của mình với người bỏ phiếu thay cho gia đình.

Những giải pháp khác nhằm tăng cường lòng tin và sự tham gia của người dân gồm: thực hiện bỏ phiếu kín thay vì giơ tay biểu quyết trong các cuộc họp công khai. Quy trình đề cử ứng viên cũng là một cơ hội tăng cường lòng tin của người dân. Việc công khai quá trình đề cử sẽ khuyến khích được người dân tham gia nhiều hơn vào bầu cử và sàng lọc những quan chức làm việc kém hiệu quả, không trung thực trong danh sách đề cử.

Một lĩnh vực khác có thể cần chú ý đổi mới là vấn đề tranh cử. Tranh cử hiện nay được thực hiện còn rất hình thức: Mặt trận Tổ quốc mời một số cử tri đến gặp gỡ ứng cử viên, ở đó, những vấn đề nhạy cảm ít khi được đề cập đến; chỉ một tỷ lệ người dân nêu câu hỏi, trao đổi ý kiến và đưa ra kiến nghị với các ứng cử viên.

Nếu không mở rộng các hoạt động tranh cử và sự tiếp xúc với các ứng viên, thì cử tri sẽ khó phân biệt giữa các ứng viên. Tình trạng này làm giảm tinh thần trách nhiệm của cán bộ được bầu, vì họ không cảm thấy có trách nhiệm giải trình đối với cử tri.

Sáu là, mở rộng các hình thức tiếp xúc cử tri của các đại biểu HĐND tỉnh, thành phố và đại biểu Quốc hội

Từ năm 2003, đã có sự chuyên nghiệp hoá trong hoạt động của từng đoàn đại biểu Quốc hội thông qua việc lập ra Văn phòng đại biểu Quốc hội chuyên trách, có đầy đủ nhân viên ở từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Hiện nay, đang thực hiện thí điểm những hình thức vận động cử tri ở một số tỉnh. Ví dụ, đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND in phiếu để vận động ý kiến cử tri trước mỗi kỳ họp Quốc hội. Ý kiến cử tri được thu thập và báo cáo lại với cử tri trong các cuộc họp định kỳ với cử tri ở tỉnh(5). Ngoài các cuộc họp với cử tri, mỗi HĐND tỉnh còn có hộp thư khiếu nại.

Các ủy viên HĐND tỉnh, thành phố có trách nhiệm nghiên cứu các đơn, thư khiếu nại và giám sát quá trình giải quyết. Kết quả giải quyết khiếu nại phải được báo cáo lại tại các cuộc họp HĐND tỉnh, thành phố. Tuy vậy, việc điều tra, kiểm chứng đơn thư khiếu nại đạt hiệu quả chưa cao.

Cần tăng số lượng và chất lượng đại biểu chuyên trách HĐND tỉnh, thành phố để giám sát ở cơ sở, và cần đào tạo để đại biểu chuyên trách trở nên chuyên nghiệp trong hoạt động. Bên cạnh đó, cần tăng cường vai trò giám sát của tổ chức đảng, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, các phương tiện truyền thông. Có cơ chế giám sát rõ ràng sẽ khắc phục được tình trạng lạm quyền.

Cần khuyến khích việc tạo thêm các kênh tiếp xúc giữa cử tri với đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND tỉnh, thành phố thông qua các đường dây nóng hoặc các biện pháp khác nhằm tăng cường sự tham gia và củng cố lòng tin của người dân.

Bảy là, tăng cường năng lực đáp ứng của chính quyền các cấp và doanh nghiệp nhà nước trong việc phát huy dân chủ trực tiếp

Hiện vẫn tồn tại quan niệm coi vấn đề cải thiện dân chủ trực tiếp chỉ là chức trách của chính quyền cấp cơ sở (cấp xã), còn các cơ quan, doanh nghiệp hầu như không liên quan trực tiếp. Trên thực tế, nhiều cơ quan và doanh nghiệp nhà nước chưa quan tâm thích đáng đến các nghị định về dân chủ cơ sở (Nghị định về dân chủ trong các cơ quan, doanh nghiệp nhà nước). Đây là điều rất đáng tiếc, vì nhiều lĩnh vực chính sách sẽ thu được lợi ích nếu các cơ quan nhà nước và doanh nghiệp đáp ứng được các yêu cầu cơ bản của các nghị định này để có thêm sự tham gia của người dân thông qua việc thực hiện nghiêm chỉnh các nghị định đó. Do đó, cần thực hiện dân chủ trực tiếp một cách đồng bộ ở cấp xã, và ở cả cơ quan, doanh nghiệp./.

------------------------------------------------------

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb.CTQG, Hà Nội, tr.104.

(2) Li, L.J. Chính trị trong việc áp dụng bầu cử trực tiếp ở thị tứ Trung Quốc, Tạp chí hàng quý Trung Quốc, số 171 năm 2002 tr.704-723.

(3), (4) Li, L.J. Hệ thống hai phiếu ở tỉnh Shanxi: đưa bí thư Đảng uỷ làng ra trước lá phiếu của cư dân, Tạp chí Trung Hoa, số 42 năm 1999, tr.103-118, trang 103-118

(5) Bùi Huy Thành: Mô hình tổ chức văn phòng đại biểu Quốc hội, tham luận trình bày tại Hội thảo nâng cao hiệu quả Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội ở tỉnh, Huế, tháng 7-2009.