Một Số Vấn đề Lý Luận Về Quản Lý Chiến Lược Khu Vực Công

(Quanlynhanuoc.vn) – Bước vào thế kỷ XXI, các tổ chức khu vực công (KVC) luôn phải nâng cao năng lực thực thi nhiệm vụ trong điều kiện giảm ngân sách và thách thức ngày càng nhiều từ sự thay đổi của môi trường chính trị, kinh tế – xã hội và quốc tế. Điều này đòi hỏi tạo ra những bước phát triển mang tính đột phá cho một quốc gia hay một ngành trong bối cảnh khó dự đoán do toàn cầu hóa, nguồn lực ngày càng hạn hẹp, khoa học – công nghệ phát triển nhanh, cạnh tranh trong kinh tế ngày càng quyết liệt. Chính vì vậy, quản lý chiến lược trong KVC được nhiều quốc gia vận dụng như một giải pháp để thích ứng, tận dụng thời cơ và hạn chế rủi ro trong môi trường nhiều biến động.

 

Khái niệm chiến lược và quản lý chiến lược

Chiến lược là một khái niệm phức tạp, được hiểu theo nhiều cách khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh và loại hình tổ chức cũng như các trường phái nghiên cứu về chiến lược. Thuật ngữ chiến lược đầu tiên được bắt nguồn từ tiếng Hy Lạp “Strategos”1, có nghĩa là vai trò và nghệ thuật điều binh của các vị tướng trong quân đội. Một cuộc khảo sát gần đây của Hiệp hội Quản lý Hoa Kỳ cho thấy, rất khó xác định khái niệm chiến lược và phân biệt giữa chiến lược, chính sách và mục tiêu. Nhiều học giả đã đưa ra các định nghĩa khác nhau về chiến lược.

Theo Richard Wrapsil2, chiến lược là một khái niệm được thể hiện hoặc ngụ ý bởi người lãnh đạo tổ chức, về các mục tiêu hoặc mục đích dài hạn của tổ chức, các ràng buộc và chính sách lớn… hiện đang giới hạn phạm vi hoạt động của tổ chức và bộ kế hoạch hiện tại về các mục tiêu ngắn hạn đã được thông qua với mong muốn đóng góp vào việc đạt được các mục tiêu lớn của tổ chức.

Schendel và Hatten3cho rằng, chiến lược là mục tiêu cơ bản của tổ chức, các chương trình hành động chính được chọn để đạt được các mục tiêu này và mô hình phân bổ nguồn lực chính được sử dụng để liên kết tổ chức với môi trường của tổ chức.

Henry Mintzberg4, một nhà lý thuyết chiến lược nổi tiếng cũng đã mô tả chiến lược từ năm cách tiếp cận khác nhau: (1) chiến lược như một kế hoạch giúp tổ chức đạt được các mục tiêu; (2) như một mưu lược để cạnh tranh với các đối thủ; (3) chiến lược như một mô hình để đạt được các mục tiêu của tổ chức; (4) chiến lược là sự định vị của tổ chức; (5) chiến lược là một tầm nhìn cho thấy tổ chức muốn ở đâu trong tương lai.

Elbanna5cho rằng, chiến lược đề cập đến một kế hoạch hoặc tập hợp các hành động để triển khai các nguồn lực trong một bối cảnh cụ thể để thực hiện các mục tiêu dài hạn. Một trong những vấn đề quan trọng là nhà hoạch định chiến lược phải trả lời hai câu hỏi quan trọng: Chúng ta muốn đi đâu? Làm thế nào chúng ta có thể đến đó?

Johnson và cộng sự6xác định chiến lược là định hướng dài hạn về các mục tiêu cụ thể, mục tiêu dài hạn của một tổ chức và việc áp dụng các chương trình hành động, phân bổ các nguồn lực cần thiết để thực hiện những mục tiêu này.

Có thể nhận thấy, cho đến nay thuật ngữ chiến lược vẫn tiếp tục được định nghĩa lại bởi các học giả và các tổ chức, đồng thời nội dung của thuật ngữ này cũng đã được mở rộng phạm vi và được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.

Khái niệm quản lý chiến lược cũng được hiểu và định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Fred R. David7định nghĩa, quản lý chiến lược là nghệ thuật và khoa học trong việc xây dựng, thực hiện và đánh giá các quyết định một cách có hệ thống, cho phép một tổ chức đạt được các mục tiêu của mình.

Henderson8coi quản lý chiến lược là quá trình xác định, lựa chọn và triển khai các hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động lâu dài của tổ chức bằng cách thiết lập phương hướng và tạo ra sự tương thích liên tục giữa các khả năng và tài nguyên nội bộ của tổ chức và sự thay đổi môi trường bên ngoài mà nó hoạt động.

Grant9định nghĩa, quản lý chiến lược là quá trình tổ chức thiết lập các mục tiêu của mình, hình thành các hành động được thiết kế để đạt được các mục tiêu này theo thang thời gian mong muốn và thực hiện hành động.

Theo Bagire10, quản lý chiến lược là quy trình mà các nhà quản lý của các tổ chức xây dựng, phát triển và sử dụng một chiến lược để điều chỉnh tổ chức của họ trong khuôn khổ năng lực hiện có của tổ chức và các ràng buộc với môi trường.

Stead và Stead11xác định, quản lý chiến lược là một quá trình liên tục liên quan đến nỗ lực của các nhà quản lý chiến lược để điều chỉnh tổ chức với môi trường mà nó hoạt động trong khi phát triển lợi thế cạnh tranh. Những lợi thế cạnh tranh này cho phép tổ chức nắm bắt cơ hội và giảm thiểu các mối đe dọa từ môi trường.

Như vậy, quản lý chiến lược là một thuật ngữ rộng bao gồm việc xác định sứ mệnh và mục tiêu của tổ chức trong bối cảnh môi trường bên ngoài và bên trong của nó. Quản lý chiến lược là quá trình tác động đến việc đạt được các mục tiêu chiến lược của tổ chức, là việc bảo đảm tất cả các quyết định và hành động phải phối hợp với nhau để đạt được mục tiêu mang tính bền vững. Là việc liên tục duy trì và thống nhất hành động trong toàn bộ tổ chức, nhằm tập trung các nguồn lực vào việc đạt được các mục tiêu của tổ chức.

Khái niệm quản lý chiến lược trong khu vực công

Thuật ngữ “quản lý chiến lược” khi gắn với sứ mệnh, giá trị, vai trò, chức năng của khu vực công (KVC) được gọi là “quản lý chiến lược khu vực công”. Đây không chỉ đơn giản là sự ghép từ thuần túy mà đã có sự thay đổi cơ bản về nghĩa, bởi có sự khác biệt về chủ thể hoạch định và ban hành chiến lược về mục tiêu tác động của chiến lược và các vấn đề mà chiến lược khu vực công (CLKVC) cần hướng tới để giải quyết.

Bourgeois và cộng sự12cho rằng, khái niệm chiến lược được dùng cho cả các tổ chức tìm kiếm lợi nhuận và phi lợi nhuận. Tuy nhiên, chiến lược trong các tổ chức KVC và tư được sử dụng với hàm ý không giống nhau. Nếu như ở khu vực tư nhân hướng tới mục tiêu cạnh tranh thì CLKVC không phải là vũ khí để đánh bại các đối thủ mà rộng hơn là một phương tiện để cải thiện các dịch vụ công, cho dù được cung cấp bởi một cơ quan hay một hệ thống.

Cho đến hiện tại, có không ít định nghĩa khác nhau về CLKVC. Theo Boyne và Walker13, CLKVC có thể được coi là cách thức, trong đó một tổ chức công duy trì và cải thiện hiệu suất của mình. CLKVC có thể hiểu là sự bố trí tổng thể các nguồn lực, các giải pháp để đạt được mục tiêu. Điều quan trọng nhất trong CLKVC là phải xác định cách thức phân bổ các nguồn lực sao cho hợp lý để có thể triển khai chiến lược đạt kết quả cao nhất với chi phí tiết kiệm nhất.

Mulgan14cũng định nghĩa, CLKVC là việc sử dụng hệ thống các nguồn lực và sức mạnh công, bởi các tổ chức công, để đạt được các mục tiêu công. Cohen15cho rằng, các tổ chức KVC nghĩ về chiến lược như một kế hoạch và lộ trình để đạt được tầm nhìn, sứ mệnh, mục tiêu và mục tiêu dài hạn của tổ chức.

Có thể khái quát, quản lý CLKVC là quá trình trong đó các chủ thể thuộc KVC được trao thẩm quyền tiến hành hoạch định chiến lược, tổ chức triển khai và đánh giá thực hiện chiến lược nhằm đạt được các mục tiêu dài hạn, thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng. Các thành tố cấu thành của quản lý CLKVC bao gồm mục tiêu, các nguồn lực và môi trường thực hiện mục tiêu.

Sự ra đời và phát triển của quản lý chiến lược khu vực công

Như trên đã trình bày, chiến lược là thuật ngữ có nguồn gốc từ lĩnh vực quân sự. Quản lý chiến lược được coi là một sự tiến hóa của lý thuyết tổ chức. Quản lý chiến lược chỉ bắt đầu nhận được nhiều sự chú ý hơn, từ cả thế giới học thuật và kinh doanh, vào những năm 50 của thế kỷ XX và thực sự phát triển mạnh mẽ từ những năm 60-70 do tác động của các cuộc cách mạng công nghệ. Cạnh tranh gia tăng trên trường toàn cầu làm tăng sự hỗn loạn trong môi trường kinh doanh. Tăng trưởng kinh tế chậm chạp cũng dẫn đến các tổ chức cần phải đấu tranh để tồn tại. Môi trường năng động và không ổn định dẫn đến các kỹ thuật lập kế hoạch không còn phù hợp và không hiệu quả vì không thể liên kết các lĩnh vực khác như lập kế hoạch và phân bổ nguồn lực16.

Thực tiễn phát triển kinh tế của một quốc gia hay một tổ chức đã đặt ra những yêu cầu cấp bách đòi hỏi phải có những định hướng, giải pháp mang tính toàn diện hơn. Đồng thời, sự hạn chế của các nguồn lực cũng đòi hỏi phải tổ chức các hoạt động một cách tốt nhất để tạo ra hiệu quả cao nhất. Thêm vào đó, sự cạnh tranh ngày càng gay gắt trên thị trường và giữa các quốc gia với nhau buộc các tổ chức hay các quốc gia phải xây dựng cho mình một lợi thế cạnh tranh để chiến thắng các đối thủ trên thị trường hoặc tăng lợi thế cạnh tranh quốc gia trên trường quốc tế.

Chiến lược được đề cập trong KVC từ những thập niên 60 của thế kỷ XX, nhưng phải hai thập niên sau đó, nội dung và ý nghĩa của chiến lược mới được vận dụng và phát triển trong KVC. Sự gia tăng của việc áp dụng các triết lý và kỹ thuật trong trào lưu quản lý công mới khiến cho ranh giới giữa KVC và tư nhân được thu hẹp hơn và gia tăng đáng kể sự dịch chuyển nguồn nhân lực giữa hai bên. Hàm ý của điều này là cũng có sự chuyển giao kỹ thuật quản lý và văn hóa giữa hai khu vực vốn mang nhiều khác biệt.

Vào thập niên 80 của thế kỷ XX, các nước phương Tây bắt đầu chú trọng việc áp dụng những thành công trong quản lý của khu vực tư vào KVC, trong đó quản lý chiến lược là một phạm trù đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển của các tổ chức KVC. Xây dựng chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách trong một thời gian dài là các hoạt động quan trọng trong KVC. Tuy nhiên, đến đầu những năm 80, các tổ chức KVC cũng bắt đầu sử dụng và áp dụng các kỹ thuật quản lý chiến lược.

Việc áp dụng quản lý chiến lược trong KVC một phần là một phản ứng với những biến động của môi trường, khiến một số quy hoạch truyền thống trở nên lỗi thời, và một phần phản ứng với sự thất vọng với các mô hình quản lý nhất định như hệ thống lập kế hoạch, lập kế hoạch và ngân sách đặt ra yêu cầu lớn về năng lực xử lý và quản lý thông tin17. Việc áp dụng ngày càng phổ biến của quản lý chiến lược trong KVC cũng là một phần của nhiều cải cách quản lý công, nhấn mạnh đến việc phân cấp và tìm cách thay thế các thể chế chính phủ quan liêu, truyền thống bằng các tổ chức nhỏ hơn và tự trị hơn18. Trên nền tảng này, người ta có thể mong đợi rằng, việc lập kế hoạch đóng vai trò ít nổi bật hơn trong quản lý công so với trước đây hoặc kế hoạch đó chỉ là một trong số nhiều công cụ quản lý và chiến lược được sử dụng trong KVC ngày nay.

Đặc điểm của quản lý chiến lược trong khu vực công

Do một số khác biệt giữa khu vực tư và công nên cách tiếp cận quản lý CLKVC cần được điều chỉnh để phù hợp với các đặc điểm của quản lý KVC. Quản lý CLKVC cần lưu ý một số đặc điểm chính sau:

Thứ nhất, quản lý chiến lược là hoạt động đòi hỏi sự tham gia của các nhà quản lý cao cấp. Các nhà lãnh đạo cấp cao được khuyến nghị tham gia nhiều hơn vào quy trình quản lý chiến lược, vì điều này sẽ cải thiện mối quan hệ giữa các quan chức được bầu và nhân viên KVC19. Để xây dựng và thực hiện thành công một chiến lược đòi hỏi các nhà lãnh đạo xây dựng chiến lược phải có trình độ, có kiến thức, dựa trên những thông tin phù hợp để phân tích tình hình trong và ngoài nước, đưa ra những mục tiêu phù hợp.

Thứ hai, quản lý chiến lược trong KVC là một quá trình diễn ra thường xuyên, liên tục, có hệ thống và có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Chiến lược trong KVC tác động đến mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội của một quốc gia. Do vậy, ngoài việc hiểu biết về chính trị, các nhà lãnh đạo trong cả KVC và tư nhân cũng phải có thẩm quyền trong việc thực hiện của các bên liên quan.

Quản lý CLKVC mang tính hệ thống với sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình quản lý chiến lược trong KVC. Các hệ thống hoạch định chiến lược được áp dụng cho các tổ chức KVC, bất kể bản chất của tổ chức cụ thể là gì, việc phối hợp ra quyết định giữa các cấp và chức năng và tập trung vào việc tổ chức có thực hiện chiến lược và hoàn thành nhiệm vụ hay không. Một cách tiếp cận quản lý chiến lược hiệu quả và có hệ thống đòi hỏi các nhà quản lý công phải có ý thức rõ ràng về tầm nhìn, sứ mệnh, giá trị và chiến lược tổng thể.

Thứ ba, quản lý chiến lược trong KVC mang tính chính trị. Mục tiêu của các tổ chức công là phục vụ mục tiêu chính trị, biến các mục tiêu chính trị thành các hoạt động cụ thể. Do đó, quản lý chiến lược trong KVC mang màu sắc chính trị rõ nét, đây là điểm khác biệt cơ bản với quản lý chiến lược trong khu vực tư. Dưới sự lãnh đạo của đảng cầm quyền, các nhà nước quản lý và phát triển xã hội theo mục tiêu định hướng. Đường lối phát triển xã hội của đảng cầm quyền là căn cứ để Nhà nước đề ra các mục tiêu chiến lược về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội trong dài hạn và ngắn hạn. Chiến lược cho các thời kỳ thường phải xuất phát từ đường lối phát triển của chế độ xã hội do đảng cầm quyền khởi xướng.

Thứ tư, quản lý chiến lược trong KVC chịu sự chi phối bởi mục đích và giá trị của KVC. Nhiều học giả tin rằng các triết lý kinh doanh về khai thác thị trường không thuộc về dịch vụ công. Những gì có thể vận dụng được từ khu vực tư là các kỹ thuật và công cụ kinh doanh như quản lý dự án, phân tích lợi ích chi phí, quản lý chiến lược, đo lường năng suất… Trong khi các tổ chức tư liên tục tìm kiếm lợi thế cạnh tranh trong thị trường không an toàn và môi trường thay đổi, đối với các tổ chức công, chiến lược được xác định bởi mong muốn tìm ra giải pháp cho các vấn đề trong xã hội. Về cơ bản, KVC dành phần lớn sự quan tâm lớn tới định hướng về mặt xã hội chứ không phải về mặt thị trường.

Thứ năm, quản lý CLKVC bị chi phối bởi nhiều rào cản mang tính quy trình, cũng như có những giới hạn được đặt cho các quy trình nội bộ bởi các ràng buộc pháp lý. Tình trạng pháp luật của một quốc gia có ảnh hưởng trực tiếp đến việc quản lý CLKVC. Để hiện thực hóa mục tiêu của chiến lược, các chủ thể quản lý CLKVC cần dựa vào tình trạng pháp luật trong một thời kỳ nhất định để hoạch định các chiến lược phù hợp, hiệu quả.

Thứ sáu, quản lý chiến lược trong KVC quan tâm tới định hướng dài hạn. Hughes20coi sự vận dụng và phát triển của quản lý chiến lược trong KVC là một sự phê phán đối với mô hình hành chính công truyền thống, mà nhiều học giả phê phán là mô hình hướng nội và tập trung ngắn hạn, định hướng thường xuyên dựa trên các vấn đề kế hoạch dài hạn. Hughes cũng cho rằng quản lý CLKVC phải vượt ra ngoài các nhiệm vụ quản lý thông thường và xem xét một cách có hệ thống một sứ mệnh và tầm nhìn tổ chức công trong dài hạn.

Chú thích: 1. Evered, R, “So What is Strategy?”, Long Range Planning, Vol. 16 No. 3, 1983, pp.57-72 2. Richard F. Vancil. Strategy formulation in complex organizations. Strategic Planning Systems. Peter Lorange and Richard F. Vancil, eds. Englewood Cliffs, N.J: PrenticeHall, Inc. 1977, p.4 3. Schendel, D and Hatten, K. Business policy or strategic management, In V. Mitchell, R. Barth and F. Mitchell (Eds), Academy of management proceedings (pp.56-72). Boston: Little Brown, 1972. 4. Mintzberg, H. (1990), “Strategy Formation: Schools of Thought”, in J.W. Fredrickson (ed.), Perspectives on Strategic Management (Harper Business, New York), pp.105-235. 5. Elbanna, S. (2009) Determinants of Strategic Planning Effectiveness: Extension of Earlier Work.Journal of Strategy and Management 2 (2) 175 – 187. 6. Johnson, G. Whittington, R., Scholes, K, Angwin, D, Regner, P. (2013) Exploring strategy. Pearson Education. Fred R. David. Strategic Management. 4th edition. New York: Macmillan Publishing Company, 1993, p. 306. 7. Henderson, BD. The origin of strategy, In M. Porter and C. Montgomery (Eds), Strategy: Seeking and securing competitive advantage(pp. 82-94). Boston: Harvard Business School Publishing Division, 1991 8. Grant, R (2002), Corporate strategy: Managing scope and strategy content, In A. Pettigrew, H. Thomas and R. Whittington (Eds), Handbook of strategy and management (pp.72-97). London: Sage 9. Bagire, V. and Namada, J. (2011) Strategic Management in Africa: Tracing Gaps in Sustainable Business Development. Journal of Marketing Development and Competitiveness 5 (7) 72-80. 10. Stead, J. and Stead,W. Sustainable strategic management: An evolutionary perspective,International Journal of Sustainable Strategic Management, 2008, 1, 62-81. 11. Bourgeois, L. J. and Eisenhardt, K.M. (1988), ‘Strategic Decision Process in High Velocity Environments: Four Cases in Microcomputer Industry’, Management Science, Vol. 34, No. 7, pp. 816-835. 12. Boyne and Walker, 2004, ‘Strategy content and public organisations’ in Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 14 (2), p. 231-252. 13. The art of public strategy, Oxford University Press, 2nd edition. 14. Cohen, S. (2013) Effective Public Manager: Achieving Success in Government Organizations. 5 th edition. Wiley. 15. Steiner, G (1979), Strategic Planning What Every Manager Must Know.The Free Press 16, 17. Eadie, D.C. (1983), ‘Putting a Powerful Tool to Practical Use: The Application of Strategic Planning in the Public Sector’, Public Administration Review, Vol. 43, No. 5, pp. 447-52. 18. Brudney, J.L. F.T. Herbert and D.S. Wright (1999), ‘Reinventing Government in the American States: Measuring and Explaining Administrative Reforms’, Public Administration Review,Vol. 59, No. 1, pp. 19-30 19. Atkinson, P, and Mackenzie, R. (2016) Without leadership there is no change Management Services 59 (2) 42-47. Barzelay, M. and Campbell, C. (2003) Preparing for the Future Strategic Planning in the U.S. Air Force. Brookings. 20. Hughes, O.E. (2003), Public Management and Administration: An Introduction (3rd edition), New York: Palgrave Mamillan.

TS. Hoàng Vĩnh Giang Học viện Hành chính Quốc gia