Quan Hệ Giữa Chính Phủ Với Thị Trường Trong đổi Mới Tổ Chức Và ...

(Quanlynhanuoc.vn) – Mối quan hệ giữa Chính phủ và thị trường là một trong những vấn đề trọng tâm cần giải quyết trong quá trình đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ theo hướng phục vụ, phát triển. Trong đó, những câu hỏi luôn đặt ra là: Khi nào Chính phủ nên can thiệp vào thị trường và mức độ can thiệp ra sao? Chính phủ can thiệp quá nhiều hay quản lý không tốt? Nghiên cứu này xác định rõ mối quan hệ giữa Chính phủ với thị trường như là một trong những điều kiện bảo đảm thành công cải cách hành chính của Việt Nam.

Về đổi mới, tổ chức bộ máy chính phủ theo hướng phục vụ, phát triển

Lịch sử nhà nước đã chứng minh, tất cả các quốc gia trên thế giới trong quá trình phát triển luôn tìm kiếm, thay đổi mô hình tổ chức nhà nước, cải cách tổ chức bộ máy của mình nhằm hoàn thiện và phù hợp với các giai đoạn phát triển của đất nước. Thực tiễn cải cách của các quốc gia cho thấy, khi chính phủ yếu kém trong quản lý sẽ dẫn đến hậu quả tất yếu của khủng hoảng kinh tế, chính trị – xã hội; còn đất nước có một chính phủ mạnh, quản trị tốt sẽ dẫn dắt đất nước đến sự phồn vinh.

Dựa trên lý luận về quản trị nhà nước hiện đại, hoạt động của chính phủ sẽ được nhìn nhận trên hai khía cạnh cụ thể: (1) Hoạt động trong nội bộ hệ thống chính phủ (phân cấp quản lý); (2) Hoạt động quan hệ giữa chính phủ với xã hội (chính phủ với thị trường và xã hội)1. Theo đó, nếu chính phủ muốn hướng đến một nền quản trị hiện đại cần thích ứng và chuyển đổi chức năng, quản trị và phương thức hành động. Khi chính phủ cải cách tốt những chức năng này sẽ khiến cho bộ máy chính phủ trở nên hiệu lực, hiệu quả hơn.

Chính phủ được thành lập để đáp ứng nhu cầu phát triển của kinh tế – xã hội, do đó sự can thiệp vào thị trường và xã hội có sức lan tỏa lớn và các chức năng của chính phủ được thực hiện hiệu quả. Vì vậy, việc thay đổi mô hình chính phủ quản chế là tất yếu trong những giai đoạn phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam để phù hợp với xu thế toàn cầu hóa. Tuy nhiên, nên bắt đầu từ đâu và thay đổi thế nào? Quản lý là chủ đạo hay phục vụ là chủ đạo? Điều đó khiến cho việc nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức, bộ máy chính phủ theo hướng phục vụ, phát triển cần phải trả lời được các câu hỏi sau:

Thứ nhất, chính phủ chủ yếu nên làm gì?

Sự chuyển biến chức năng của chính phủ nên căn cứ vào yêu cầu của việc xây dựng thể chế kinh tế thị trường để định vị chức năng nào là chức năng chủ đạo, chức năng nào là chức năng bổ trợ của chính phủ. Trên thực tế, các chức năng trong hệ thống các chức năng của chính phủ tại thời điểm khác nhau có vị trí và vai trò chủ đạo khác nhau (có thể phân chia thành chính phủ thống trị, chính phủ quản chế và chính phủ phục vụ). Theo đó, chính phủ phục vụ, phát triển nhấn mạnh đến chức năng chủ đạo là phục vụ nhưng không đơn giản là giảm bớt các chức năng quản lý khác của chính phủ, ngược lại, chính phủ phải tăng cường, mở rộng và thậm chí thêm một số chức năng quản lý, đặc biệt là chức năng quản lý xã hội và chức năng kiểm soát vĩ mô khác.

Thứ hai, chính phủ hay thị trường là chủ thể chủ yếu cung cấp các dịch vụ công (DVC) thiết yếu?

Chính phủ là người kiểm soát chất lượng các DVC nhằm bảo đảm quyền lợi của người dân, từ đó nhường quyền cung cấp các DVC cho khu vực tư nhân và khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân cùng gánh vác chức năng cung ứng DVC của chính phủ. Như vậy sẽ giải quyết được vấn đề quan hệ giữa chính phủ và xã hội trong việc cung ứng DVC.

Thứ ba, “chính phủ toàn năng” hay “chính phủ có giới hạn”?

Đây chính là vấn đề định vị lại vị trí và chức năng của chính phủ, cũng là vấn đề trong cơ chế vận hành của chính phủ, “chính phủ toàn năng” hàm ý là một chính phủ quyền lực, bỏ qua sự thất bại đang tồn tại của chính phủ, dựa vào sự chuyên chế và quyền lực của mình để thao túng tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội2; “chính phủ phục vụ, phát triển” lại nhấn mạnh đến sự ủy quyền  về chức năng của chính phủ, thừa nhận năng lực của các tổ chức xã hội, vì vậy, sẽ hạn định những chức năng của chính phủ phải làm và có thể làm trong các lĩnh vực khác nhau.

Thứ tư, tôn chỉ của chính phủ phục vụ, phát triển là vì lợi ích của Nhân dân?

Vậy thì sự phục vụ này phải là bình đẳng, không phân biệt, tuy nhiên, trên thực tế, sự hưởng thụ các DVC là khác nhau, tồn tại sự khác biệt về “chất” và “lượng”. Ví dụ điển hình của sự khác biệt trong sự hưởng thụ các DVC là sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn của các quốc gia trong một thời gian dài khiến cho người dân ở nông thôn và thành thị được hưởng DVC của chính phủ không giống nhau. Ngoài ra, sự hiểu biết của chính phủ về nhu cầu dịch vụ của người dân, doanh nghiệp không đủ để người dân bằng lòng với các dịch vụ đó, dẫn đến mâu thuẫn giữa chính phủ và xã hội phát sinh.

Do đó, đổi mới tổ chức, hoạt động của chính phủ theo hướng phục vụ, phát triển đòi hỏi các chức năng của chính phủ phải bị hạn chế. Chính phủ phục vụ là để nâng cao tư tưởng “quản lý chính là phục vụ, phục vụ là để phát triển”, lấy sự hài lòng của người dân, hạnh phúc của người dân là mục tiêu công việc của mình, từ đó thay đổi căn bản về tư duy quản lý của những cán bộ trong bộ máy nhà nước, xây dựng một “chính phủ nhỏ, xã hội lớn” nhằm tinh gọn bộ máy quản lý nhà nước, quản lý một cách thống nhất và hiệu quả nền kinh tế, đặc biệt là phát huy vai trò của các tổ chức đoàn thể xã hội nhằm hướng tới một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Thông qua phân tích những nguyên nhân và ý nghĩa mang lại của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính phủ theo tinh thần phục vụ, phát triển nhằm nhấn mạnh đến việc đánh giá và xác định lại vai trò của chính phủ trong các giai đoạn phát triển. Chính phủ từ chỗ đơn thuần chỉ được coi là công cụ thống trị giai cấp, bộ máy cai trị, đã chuyển sang làm chức năng của cơ quan công quyền quản lý xã hội, bộ máy phục vụ, cung cấp DVC, lấy lợi ích của Nhân dân làm mục tiêu hướng tới. Bất kỳ quốc gia nào, xã hội nào cũng đều phải đặt quyền lợi của nhân dân lên hầng đầu, chuyển đổi cơ chế quản lý và cải cách chính phủ là những việc cần làm để phù hợp với từng thời kỳ phát triển khác nhau của đất nước. Ở Việt Nam hiện nay, việc chuyển mạnh từ Nhà nước điều hành nền kinh tế sang Nhà nước kiến tạo phát triển là một cách thay đổi tư duy về mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường.

Tầm quan trọng của mối quan hệ giữa Chính phủ với thị trường trong đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ theo hướng phục vụ, phát triển

Trong nền kinh tế thị trường, chính phủ và thị trường là hai bộ phận quan trọng liên kết chặt chẽ với nhau, chính phủ là chủ thể phân phối và quản lý kinh tế, thị trường là cơ sở để phân phối các loại tài nguyên kinh tế, sản phẩm truyền thống và các hoạt động trao đổi hàng hóa khác.

Mối quan hệ giữa chính phủ và thị trường quyết định chất lượng hoạt động và hướng đi cơ bản của các chủ thể kinh tế thị trường. Chức năng của chính phủ là điều tiết nền kinh tế vĩ mô, quản lý kinh tế và quyết định việc phân phối nguồn tài nguyên của thị trường; chức năng của thị trường biểu hiện bằng các hoạt động cung- cầu, cạnh tranh tự do và điều tiết giá cả. Do đó, khi chuyển đổi nền kinh tế, các chính phủ đều có những câu hỏi đặt ra như: chính phủ có nên can dự vào thị trường không? Can dự nhiều hay ít? Khi nào nên can dự? Vì vậy, việc chính phủ định vị vai trò của mình thế nào trong mối quan hệ với thị trường sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến tổ chức và hoạt động của toàn bộ bộ máy chính phủ3.

Trong thời kỳ phát triển kinh tế, mô hình quản chế của chính phủ tập trung vào mục tiêu tăng trưởng kinh tế là chủ yếu, khiến cho sự phát triển của các tiện ích công cộng như giáo dục, khoa học và công nghệ, văn hóa, chăm sóc y tế, an sinh xã hội, bảo vệ môi trường… bị tụt hậu so với phát triển kinh tế. Việc điều chỉnh cấu trúc khu vực, cấu trúc đô thị và nông thôn và cấu trúc địa tầng không theo kịp so với điều chỉnh cơ cấu kinh tế. Đây chính là lý do khiến cho bộ máy chính phủ ngày càng phình to và mọi hoạt động phát triển kinh tế – xã hội của đất nước đều cần có “sự can thiệp” của chính phủ.

Nhà kinh tế và triết học người Áo Friedrich von Hayek trong cuốn sách nổi tiếng “Đường về nô lệ” đã kịch liệt chống lại việc nhà nước toàn trị can thiệp và kiểm soát nền kinh tế. Ông cho rằng “nếu hoạt động kinh tế của chúng ta bị kiểm soát thì muốn làm bất cứ chuyện gì chúng ta đều phải báo trước về dự định và mục tiêu của mình. Nhưng báo trước vẫn chưa đủ, chúng ta còn phải được chính quyền chấp nhận. Như vậy là toàn bộ cuộc sống của chúng ta đã bị kiểm soát rồi”4. Việc nhà nước kiểm soát nền kinh tế không chỉ làm chậm sự phát triển của nó mà còn khiến cho con người mất đi sự tự do vốn có, nhà nước chỉ nên tập trung vào những dịch vụ không được cung cấp bởi các doanh nghiệp cạnh tranh (vì khó và không lợi nhuận) như: dịch vụ vệ sinh và sức khỏe, xây dựng và bảo dưỡng đường giao thông…

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập ngày càng sâu rộng hiện nay, sự cố gắng can thiệp của chính phủ trong nhiều trường hợp nhận được kết quả ngược lại và càng phải trả giá cao hơn trong dài hạn. Do đó, sự can thiệp của chính phủ cần được sử dụng ở mức độ tối thiểu và khi thật sự cần thiết, bởi “các chính phủ hoạt động ít hơn ở những khu vực mà thị trường hoạt động, hoặc có thể làm cho hoạt động hiệu quả”5.

Và khi chính phủ chỉ làm nhiệm vụ điều tiết thị trường, phát huy tác dụng của thị trường, định vị lại chức năng quản lý của mình sẽ ưu hóa kết cấu tổ chức của chính phủ, thúc đẩy vai trò và chức trách bảo đảm ổn định nền kinh tế vĩ mô, bảo đảm sự cạnh tranh công bằng, duy trì trật tự thị trường, bảo đảm hài hòa các lợi ích và bù đắp tổn thất của thị trường… Nói cách khác, chính phủ cần phải làm rõ “biên giới quyền lực của mình”, chính phủ không thể làm thay thị trường mà cần phải tạo lập được môi trường, chế độ tốt hơn cho hoạt động phát triển của thị trường, hình thành một mối quan hệ mới giữa chính phủ và thị trường: chính phủ có hạn và thị trường mạnh.

Từ những luận giải trên, có thể nhận thấy, chính phủ muốn phục vụ tốt để phát triển xã hội cần căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia, tiếp đó, cần học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia khác trên thế giới để vận dụng sao cho phù hợp (về thể chế chính trị, kinh tế và nét đặc sắc văn hóa của mỗi quốc gia). Quan điểm chung mà các quốc gia đều cùng hướng đến, đó là: định vị lại chức năng của chính phủ, tránh việc chính phủ làm thay thị trường và xã hội quá nhiều sẽ dẫn đến chuyên quyền, bộ máy phình to, tạo áp lực lên thu – chi ngân sách, hệ lụy là phương thức phục vụ người dân không tốt và không tạo ra được môi trường để người dân và xã hội tham gia, đóng góp vào quá trình phát triển đất nước.

Định hướng chuyển đổi  chức năng, vai trò của Chính phủ Việt Nam trong mối quan hệ với thị trường nhằm hướng tới một chính phủ phục vụ, phát triển

Trong xã hội hiện đại ngày nay, không chỉ đối với các nước xã hội chủ nghĩa đang chuyển đổi mô hình kinh tế mà đối với các nước phát triển đều cho thấy mức độ tăng trưởng, phát triển kinh tế phụ thuộc rất rõ rệt vào việc xác định chức năng và thực hiện vai trò của chính phủ. Chính phủ luôn giữ vị trí trung tâm của xã hội, chi phối mọi quá trình xã hội. Vai trò của Chính phủ đối với quá trình phát triển kinh tế là không thể thiếu, song mức độ tác động khác nhau, phụ thuộc vào từng nền kinh tế và từng giai đoạn phát triển cụ thể của nó. Việt Nam cũng đang phải đối mặt với vấn đề chuyển đổi phạm vi chức năng, vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với toàn bộ đời sống xã hội, đặc biệt là lĩnh vực quản lý kinh tế và phân phối nguồn lực thị trường.

Nhận thức đúng vai trò, chức năng của Chính phủ trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, Chính phủ Việt Nam đã có những thay đổi chiến lược về vai trò của mình: năng lực của Chính phủ được chuyển từ việc tham gia trực tiếp vào các hoạt động của thị trường sang việc điều chỉnh, tạo điều kiện cho thị trường phát triển thông qua cung cấp các thể chế minh bạch, ổn định tài chính và tạo ra môi trường tốt cho doanh nghiệp, tham gia trực tiếp vào các lĩnh vực cung ứng DVC, như: giáo dục, y tế, nghiên cứu nông nghiệp, xây dựng kết cấu hạ tầng chất lượng cao, hỗ trợ những nhóm dễ tổn thương trong xã hội…

Sự điều tiết vĩ mô của Chính phủ bảo đảm cho các quan hệ thị trường diễn ra một cách lành mạnh và vững chắc. Tuy nhiên, việc Chính phủ dùng nhiều nguồn lực để tham gia trực tiếp vào thị trường đã gây ra tình trạng lãng phí, kém hiệu quả trong đầu tư kinh tế (các tập đoàn lớn, tổng công ty nhà nước thua lỗ và gây tổn thất hàng chục nghìn tỷ đồng). Đây chính là một trong những nguyên nhân làm chậm sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, làm suy giảm niềm tin của Nhân dân đối với Nhà nước và Chính phủ trong việc sử dụng tiền thuế của họ.

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII đã xác định rõ vai trò của thị trường với các quy luật của nó, điều tiết, phân bổ các nguồn lực kinh tế hướng tới hiệu quả trong sản xuất – kinh doanh… Nhà nước với vai trò quản lý vĩ mô định hướng và tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển. Để thực hiện tốt vai trò này, Chính phủ cần định hướng xây dựng chủ thể thị trường, hệ thống thị trường, tổ chức ngành nghề và cơ cấu tổ chức xã hội, nâng cao năng lực xã hội. Đồng thời, giữa trung ương và địa phương phải có sự phân cấp hợp lý, hạn chế việc tập trung quá nhiều quyền hạn tài chính ở cấp trung ương, mở rộng quyền hạn của địa phương trong quản lý kinh tế.

Với việc xác định vai trò, vị trí quản lý nhà nước, Chính phủ cần hoạch định chiến lược cụ thể trong công cuộc đổi mới tổ chức, bộ máy sao cho phù hợp với tình hình phát triển mới. Xây dựng chính phủ kiến tạo phát triển đang và vẫn còn tiếp tục là nội dung trọng tâm của các nhiệm kỳ Chính phủ, trong đó xác định 6 định hướng lớn trong công cuộc xây dựng chính phủ kiến tạo, chính phủ liêm chính và hành động:

Thứ nhất, Chính phủ quan tâm xây dựng bộ máy trong sạch, liêm chính, hiệu quả, nói không với tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, nói đi đôi với làm.

Thứ hai, Chính phủ khẳng định sẽ tăng cường kỷ cương, phép nước. Chấn chỉnh tình trạng thực thi pháp luật không nghiêm, đặc biệt là chấn chỉnh kỷ cương trong khu vực hành chính công. Để làm được như vậy, phải phát huy và bảo đảm quyền tự do dân chủ của người dân, đặc biệt chú ý đến nhóm người yếu thế trong xã hội.

Thứ ba, chuyển mạnh phương thức chỉ đạo, điều hành của Chính phủ từ mệnh lệnh hành chính sang chính phủ kiến tạo và phục vụ, lấy sự hài lòng của doanh nghiệp và người dân làm thước đo hiệu quả hoạt động của Chính phủ và các cấp chính quyền.

Thứ tư, phân định rõ chức năng quản lý với thị trường, hạn chế và tiến tới xóa bỏ cơ chế xin – cho trong quản lý nhà nước.

Thứ năm, Chính phủ quan tâm tới phân cấp, phân quyền theo hướng để các bộ, ngành, địa phương tự làm những việc có thể tự chủ và làm tốt.

Thứ sáu, đề cao vai trò trách nhiệm của các thành viên Chính phủ trong giải quyết, tháo gỡ vướng mắc, xây dựng thể chế, cơ chế chính sách theo hướng phù hợp với các bộ, ngành, địa phương.

Như vậy, có thể thấy, chính phủ kiến tạo phát triển ở Việt Nam đặt Chính phủ như là một công cụ để phát triển chứ không phải Chính phủ là nguyên nhân của sự phát triển. Thước đo để đánh giá chính phủ phục vụ, phát triển ở Việt Nam chính là tự do, hạnh phúc của Nhân dân, là mức độ hài lòng của người dân đối với Chính phủ, là an sinh xã hội và công bằng dân chủ trong mọi hoạt động kinh doanh nhằm phát triển đất nước bền vững. Do đó, đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy chính phủ có mối quan hệ mật thiết, luôn song hành với đổi mới, định vị lại chức năng của Chính phủ, là điều kiện tiên quyết để xây dựng thành công một Chính phủ “của dân, do dân và vì dân” ở Việt Nam.

Chú thích: 1. OECD, (2001). Governance in the 21st Century. https://www.oecd.org. 2. Nguyễn Hoàng Anh. Nhà nước kiến tạo phát triển – Lý thuyết và áp dụng ở Việt Nam/Kỷ yếu Hội thảo “Nhà nước kiến tạo phát triển lý luận và thực tiễn trên Thế giới và ở Việt Nam”. Trường Đại học Quốc gia Hà Nội, 2017. 3. Tạ Khánh Giai. Con đường cơ bản xây dựng chính phủ phục vụ, kiến tạo. Viện Nghiên cứu quản lý chính phủ và phát triển, chính trị, Trường Đại học Bắc Kinh, 2004, tr. 78 – 80. 4. F.A.Hayek. Đường về nô lệ (Phạm Nguyền Trường dịch). H. NXB Tri thức, 2012, tr. 195. 5. The Word Bank: The East Asian Miracle A Word Bank Economic Growth and Public Policy, 1991, tr.140.

TS. Nguyễn Thị Ngọc Mai – ThS. Đỗ Thị Minh Đức  Trường Đại học Nội vụ Hà Nội Trường Cao đẳng Du lịch Hà Nội