Tháo Gỡ Rào Cản để Thực Hiện Tốt Luật PPP

Nhằm nhận diện các rào cản về pháp lý và những khó khăn thực tế để kiến nghị các giải pháp tháo gỡ, nâng cao hiệu quả thực hiện Luật PPP cũng như chủ trương của Nhà nước về thúc đẩy đầu tư tư nhân trong PPP, sáng 13/7, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp với Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) tổ chức “Tháo gỡ rào cản chính sách để thực hiện tốt Luật PPP”.

Toàn cảnh hội thảo

Đầu tư PPP lại đang có dấu hiệu chững lại?

Tại Việt Nam, mô hình PPP đã được thực hiện những bước mang tính thử nghiệm ban đầu từ năm 1997, khi Chính phủ ban hành Nghị định 77/NĐ-CP về quy chế đầu tư theo hình thức BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao). Sau nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư PPP đã được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP; Luật Đấu thầu và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP.

Đặc biệt, nhằm tạo thuận lợi cho khu vực tư nhân tham gia vào các dự án công, năm 2020, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) đã được Quốc hội thông qua. Tuy nhiên, sau hơn 2 năm Luật PPP được ban hành, phương thức đầu tư theo mô hình PPP vẫn không thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia.

Trong khi đó, theo ông Nguyễn Minh Đức - chuyên gia Ban Pháp chế của VCCI, quy hoạch mạng lưới đường bộ thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn 2050 ước tính, đến năm 2050, Việt Nam phải có 9.014km đường cao tốc và 29.795km đường quốc lộ.

Để hoàn thành được mục tiêu trên, giai đoạn 2021-2025, Việt Nam cần đầu tư khoảng 78 nghìn tỷ đồng mỗi năm và giai đoạn 2026-2030 cần đầu tư khoảng 102 nghìn tỷ đồng mỗi năm. Nguồn vốn dự kiến từ ngân sách khoảng 2/3 và nguồn vốn tư nhân chiếm khoảng 1/3. “Tuy nhiên, thời gian qua, vốn tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng hầu như không có”, ông Nguyễn Minh Đức nêu rõ.

Qua các số liệu thống kê tại các cơ quan hữu quan, đầu tư PPP còn nhiều bất cập và đang có dấu hiệu chững lại.

Cho đến nay vẫn chưa có một kế hoạch chiến lược, trung và dài hạn cho PPP. Do đó, việc triển khai PPP chưa có định hướng rõ ràng dẫn đến tư duy ngại khó, các dự án cơ sở hạ tầng chưa có thứ tự ưu tiên.

Đáng chú ý, theo Luật PPP, vốn đầu tư công hỗ trợ xây dựng hạng mục công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng chỉ được thanh toán cho khối lượng hạng mục hoàn thành đã được cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP xác nhận. Đồng nghĩa với việc đầu tư phải bỏ vốn chủ sở hữu và vốn vay để thực hiện trước.

"Điều này không tạo hấp dẫn với nhà đầu tư và làm chậm tiến độ thực hiện dự án PPP", ông Đức nhận định.

Đơn cử, Bộ Giao thông vận tải cho biết, trong số 3 dự án PPP cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020, hiện chỉ có cao tốc đoạn Nha Trang - Cam Lâm có sản lượng thực hiện đạt 31,9% giá trị hợp đồng, đáp ứng kế hoạch đề ra.

Tốc độ thực hiện Dự án PPP cao tốc đoạn Diễn Châu - Bãi Vọt mới đạt 6,6% giá trị hợp đồng, chậm 1,9% so với tiến độ điều chỉnh.

Nguyên nhân chậm tiến độ chủ yếu do nhà đầu tư gặp khó khăn trong việc thu xếp nguồn vốn tín dụng. Nhà đầu tư phải dồn toàn bộ nhân lực, vật lực thi công để bù tiến độ bị chậm, trong bối cảnh nguyên vật liệu biến động bất thường, giá xăng dầu tăng mạnh.

Luật PPP cũng chưa quy định rõ ràng và chi tiết về trách nhiệm của Nhà nước trong trường hợp chậm giải ngân theo tiến độ. Hiện cũng chưa có sự đồng bộ và đầy đủ về việc quy định các các hợp đồng dự án trong trong pháp luật PPP hiện hành. Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa đưa ra được các điều khoản quy định cụ thể, chi tiết, đầy đủ, minh bạch đã gây không ít trở ngại cho nhà đầu tư, doanh nghiệp trong quá trình ký kết cũng như thực hiện hợp đồng dự án.

“Sự chiếm ưu thế của Nhà nước trong mối quan hệ với doanh nghiệp thực hiện dự án PPP thể hiện ở việc chỉ có cơ quan ký kết hợp đồng dự án (cơ quan Nhà nước) mới có quyền yêu cầu Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán. Trong khi cả hai bên đều bình đẳng trong quan hệ hợp đồng”, báo cáo đề dẫn chỉ rõ.

Cùng với đó, trong quá trình xây dựng, quản lý, khai thác, vận hành công trình dự án PPP vẫn còn một số bất cập liên quan đến cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu.

“Ví dụ, khi xác định phần doanh thu tăng, giảm mà phát sinh bất đồng quan điểm giữa các chủ thể có liên quan, đặc biệt là giữa cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thì cơ quan nào sẽ có thẩm quyền giải quyết? Tòa án hay trọng tài thương mại hay một cơ quan hành chính Nhà nước nào đó?”, thay mặt nhóm nghiên cứu, ông Đức nêu vấn đề.

PGS, TS. Dương Đăng Huệ (Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam) khẳng định, tình trạng Luật PPP không vào cuộc sống do nhiều nguyên nhân

Luật PPP không vào cuộc sống do nhiều nguyên nhân

PGS, TS. Dương Đăng Huệ (Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam) khẳng định, tình trạng Luật PPP không vào cuộc sống do nhiều nguyên nhân.

Một là, có sự bất tương ứng giữa quy mô to lớn của các vấn đề phát sinh trong thực tiễn đầu tư PPP với sự nghèo nàn, đơn giản của pháp luật về lĩnh vực đầu tư này.

Lĩnh vực đầu tư PPP xuất hiện nhiều nhóm quan hệ xã hội khác nhau về tính chất và quy mô. Luật pháp hiện hành chưa đủ để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến PPP. “7 nhóm hợp đồng PPP vô cùng đặc thù mà chỉ dành có 11 điều luật, nên còn nhiều lĩnh vực bị bỏ trống”, ông Huệ nêu dẫn chứng.

Thứ hai, chưa khẳng định rõ được một vấn đề mà các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án rất quan tâm hiện nay, đó là: công trình dự án do họ làm ra có thuộc sở hữu của họ hay không và nếu không thì họ có những quyền gì đối với tài sản này (vấn đề về quyền của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án đối với tài sản là công trình dự án).

Thứ ba, chưa làm rõ cơ chế bảo vệ đặc thù của nhà nước đối với quyền kinh doanh công trình của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

Thứ tư, chưa có cơ chế thích hợp để khuyến khích nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thực hiện các hạng mục công trình phụ trợ dọc theo tuyến cao tốc.

Vị chuyên gia này cũng nêu rõ, bên cạnh những vướng mắc về pháp lý, một nguyên nhân khiến các dự án PPP chưa hút được nhà đầu tư là bởi… nhà đầu tư cảm thấy mình bị phân biệt đối xử.

Khẳng định Chính phủ Việt Nam đã có những cải tiến đối với khuôn khổ pháp lý cho PPP thông qua việc ban hành Luật PPP mới và các văn bản hướng dẫn, song ông Abhinav Goyal, Giám đốc Dịch vụ tư vấn Dự án đầu tư và cơ sở hạ tầng (PwC) chỉ rõ, khuôn khổ pháp luật cho PPP hiện tại vẫn còn nhiều hạn chế, như: thiếu hướng dẫn và tiêu chí để sàng lọc; Công cụ sàng lọc PPP và ước định giá trị tiền tệ (VfM) chưa được đưa vào Luật PPP cũng như chưa được sử dụng nhất quán để đánh giá các dự án PPP.

Khung khổ pháp luật hiện tại không cung cấp hướng dẫn cụ thể về phân bổ rủi ro và lựa chọn các mô hình PPP phù hợp.

"Các chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động của dự án PPP vẫn phụ thuộc chủ yếu vào các thống số đầu vào, mô hình thông số kỹ thuật đầu ra hiếm khi được sử dụng; không có hướng dẫn để đo lường hiệu quả hoạt động dự án", vị chuyên gia này nêu rõ.

Luật PPP không bao gồm việc cấp bảo lãnh chính phủ cho các nhà đầu tư của các dự án PPP. Khung pháp lý chưa rõ ràng cơ chế hỗ trợ tài chính cho dự án. Các quy định hiện tại về đề xuất từ nhà đầu tư cũng không đầy đủ, không rõ hiện đang có các loại ưu đãi nào và cách áp dụng ưu đãi cho hình thức đề xuất này.

Bà Nguyễn Linh Giang - Chánh Văn phòng PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, bên cạnh cơ chế, chính sách thì còn rất nhiều yếu tố khác để thực hiện được một dự án PPP thành công. Trong đó phải kể đến những vấn đề nội tại của dự án, ngân sách nhà nước dự kiến cho dự án cơ sở hạ tầng, năng lực thực thi của cơ quan quản lý nhà nước và khả năng đáp ứng của khu vực tư nhân.

Bên cạnh đó, chuyên gia PwC còn cho rằng, Việt Nam còn có các rào cản khác về cơ cấu thể chế, năng lực của khu vực công và thách thức đối với khu vực tư.

Thông qua chấm điểm PPP của các quốc gia được chọn trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương, thì năng lực thể chế của Việt Nam đang tụt hậu.

Ngoài ra, còn có những thách thức khác, như: còn ít kinh nghiệm và năng lực cần thiết để thực hiện thành công dự án PPP. Các hợp đồng PPP chủ yếu tập trung vào dữ liệu đầu vào hơn là thông số kỹ thuật của sản phẩm/kết quả đầu ra. Điều này hạn chế các giải pháp sáng tạo từ khu vực tư nhân.

Những thách thức trong việc tìm kiếm các khoản vay cho dự án PPP; năng lực tài trợ dự án còn yếu. Việc phát hành trái phiếu dự án còn chưa được áp dụng rộng rãi. Đặc biệt, theo PwC, tại Việt Nam, các dự án PPP còn thiếu sự quan tâm từ các nhà đầu tư lớn. Nguyên nhân là do những thác thức trong việc thực hiện chiến lược rút lui do cấu trúc các dự án PPP không phù hợp và quy định khuôn khổ pháp lý chặt chẽ.

Những rào cản này càng trở nên khó khăn hơn khi các dự án PPP đòi hỏi thời gian thực hiện dài, có dự án kéo dài khoảng 20-30 năm. Trong khi đó, luật sư Nguyễn Hồng Chung - Chuyên gia chính sách đầu tư - Chủ tịch Hội đồng quản trị DVL VENTURES nhận định, quy định về PPP có tính ổn định chưa cao, nhưng nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng.

"Do vậy, rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, dẫn tới việc nhiều nhà đầu tư đề xuất áp dụng bảo lãnh hoặc yêu cầu mức lợi nhuận cao hơn, thời gian thu hồi vốn kéo dài hơn, nhằm bù đắp những rủi ro mà nhà đầu tư phải chịu. Điều này gián tiếp làm tăng chi phí dự án, chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP, cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư nước ngoài" - ông Nguyễn Hồng Chung thông tin.

Làm thế nào để “tháo” rào cản dự án PPP?

Nghiên cứu của VCCI và USAID khuyến nghị, để thực hiện một dự án PPP hiệu quả, bên cạnh các yếu tố về tính chất dự án, tài chính, nguồn lực, nhà đầu tư cũng cần nghiên cứu kỹ về những rủi ro có thể phát sinh để có phương án kiểm soát hiệu quả, hạn chế tối đa các tranh chấp không đáng có.

Cần có sự đồng bộ về hành lang pháp lý, cơ chế hỗ trợ thực hiện quy định pháp luật cùng các quy định khác bảo đảm và kích thích nhu cầu đầu tư của các chủ đầu tư và việc thu lại lợi nhuận.

Cơ quan Nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường thêm các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP.

Theo kinh nghiệm quốc tế, phần Nhà nước tham gia thực hiện dự án được bố trí theo các hình thức khác, chẳng hạn bù đắp thiếu hụt tài chính (mô hình Canada, Mexico, Indonesia); dòng ngân sách riêng dành cho các dự án PPP (Hàn Quốc, Ấn Độ, Brazil). Do vậy cần có những hình thức kích thích sự phát triển của hình thức đầu tư phù hợp dựa trên nhu cầu thực tiễn của từng nhóm nhà đầu tư.

Bên cạnh đó, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để thích ứng với tình hình thời cuộc, ghi nhận rõ ràng hơn cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với nhà đầu tư. Cũng cần đẩy mạnh việc công khai, minh bạch thông tin ở tất cả các bước và tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP. Cần có quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và tăng cường công tác chọn lựa nhà thầu.

Chuyên gia PwC, ông Abhinav Goyal thì khuyến nghị, Việt Nam cần cải thiện năng lực thể chế, sự phát triển của thị trường và nguồn tài chính cho PPP để sánh vai với các nước trong khu vực.

“Cần xây dựng quy trình quyết định sàng lọc dự án phù hợp để cải thiện tính khả thi thương mại và khả năng vay vốn của các dự án PPP”, ông Abhinav Goyal nhấn mạnh.

Theo vị chuyên gia này, giai đoạn thẩm định là trọng tâm của quá trình chuẩn bị các dự án PPP, đây là giai đoạn Việt Nam cần cải thiện thêm.

Chia sẻ tại Hội thảo, bà Nguyễn Linh Giang - Chánh Văn phòng PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, bên cạnh cơ chế, chính sách thì còn rất nhiều yếu tố khác để thực hiện được một dự án PPP thành công. Trong đó phải kể đến những vấn đề nội tại của dự án, ngân sách nhà nước dự kiến cho dự án cơ sở hạ tầng, năng lực thực thi của cơ quan quản lý nhà nước và khả năng đáp ứng của khu vực tư nhân.

"Bộ Kế hoạch và Đầu tư không chỉ nhìn riêng về chính sách, mà nhìn chung các yếu tố liên quan để có giải pháp cụ thể", bà Giang cho hay.

Để thu hút tư nhân tham gia vào các dự án PPP, theo ông Đoàn Tiến Giang - chuyên gia PPP của USAID, trong thời gian tới, cần tập trung vào những nội dung, như: hoàn thiện khung khổ pháp lý PPP, nâng cao tính hiệu quả, mang lại giá trị kinh tế, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công - tư để nâng cao hiệu quả tài sản cho thực hiện mục đích công và công chúng; nâng cao tính trách nhiệm của các bên, làm rõ quy trình của các bên khi triển khai các dự án PPP; chú trọng đến tính minh bạch, bao gồm cả quyền lợi, trách nhiệm khu vực công và khu vực tư khi tham gia dự án; đề cao tính hợp lý trong xây dựng chính sách, ở đây nghĩa là các chính sách về PPP cần đảm bảo không làm hại đến quyền lợi khu vực công và khu vực tư nhânvà các bên đối tác liên quan, cả những người sử dụng cơ sở hạ tầng khi dự án hoàn thành.

"Đồng thời, cần đảm bảo tính công bằng cho cả khu vực công, khu vực tư và những bên liên quan khi thực hiện dự án", ông Giang nêu quan điểm./.

Ông Nguyễn Trọng Hiệp - Giám đốc Công ty Luật HP Việt Nam: Sự tham gia của khu vực tư nhân trong PPP có nghĩa là Nhà nước chuyển giao một phần rủi ro sang nhà đầu tư tư nhân, trong khi mục tiêu của khu vực tư nhân là tìm kiếm lợi nhuận. Do vậy, để thu hút khu vực tư nhân tham gia, việc phân bổ rủi ro và lợi ích kinh tế giữa các nhà đầu tư dự án PPP cần tính toán cẩn thận, đảm bảo thu hút được nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án./.