Hoạt động Phi Nông Nghiệp Trong Phát Triển Nông Thôn - CVD

Download báo cáo tại đây

1.     Lời tựa

Giảm nghèo là một mục tiêu bao trùm của World Bank, và với 75% người nghèo trên toàn thế giới sống ở khu vực nông thôn, phát triển nông thôn là cấu phần quan trọng để tiến tới hoàn thành mục tiêu giảm nghèo. Theo yêu cầu của Giám đốc Ngân hàng Thế giới – WB, Wolfensohn, bộ phận phụ trách vấn đề nông thôn của WB đã soạn thảo chiến lược phát triển nông thôn sửa đổi, Tiếp cận Người nghèo ở nông thôn. Chiến lược này được thiết kế dựa trên liên kết chặt chẽ với các vùng và các cơ quan ban ngành có hoạt động liên quan đến vấn đề nông thôn. Các mục tiêu chủa chiến lược mới này nhằm hồi phục các hoạt động của WB ở nông thôn bằng cách a) Điều chỉnh khung chiến lược; và b) thiết lập các chương trình bao gồm các kế hoạch hành động cụ thể và khả thi. Chiến lược phát triển nông thôn mới đưa ra một tình hình nông thôn khác so với trước đây, và một dân số nông thôn đang phải đối mặt với nhiều vấn đề mới, đặc biệt là các thách thức và cơ hội mà người nghèo phải đối mặt trong bối cảnh toàn cầu hóa. Tầm nhìn và cách thực thi của chiến lược phát triển mới được xây dựng dựa trên bài học thành công trong quá khứ cũng như kết hợp các ý tưởng mới từ các mô hình phát triển khác.

Trong bối cảnh đó, ưu tiên của chúng tôi là hiện thực hóa mục tiêu giảm nghèo của Ngân Hàng Thế Giới ở khu vực nông thôn. Chúng tôi cho rằng các cấu phần quan trọng sau đây của chiến lược phát triển nông thôn sẽ đóng góp tối đa trong việc thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế nông thôn và, từ đó, giảm đáng kể tỷ lệ đói nghèo: thiết kế các chính sách và thể chế vì người nghèo và hiệu quả; tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế nông thôn trên diện rộng, cải thiện tiếp cận, và quản lý các nguồn vốn thiên nhiên, nhân lực và vật chất; giảm rủi ro và tính dễ bị tổn thương của người nghèo ở nông thôn. Có nhiều nghiên cứu về ở cấp độ toàn cầu và vùng, cũng như các phân tích danh mục đầu tư theo chiều rộng đã được thực hiện nhằm hỗ trợ việc xây dựng chiến lược mới này. Những nghiên cứu này đã cung cấp nền tảng phong phú cho cả các kế hoạch hành động cấp vùng và chiến lược doanh nghiệp. Nghiên cứu này là một trong những nghiên cứu nền được lựa chọn được xuất bản trong ấn phẩm Loạt Nghiên cứu về cơ sở Lý Luận của Chiến Lược Phát triển Nông Thôn nhằm cung cấp cho nhân viên Ngân Hàng Thế Giới và những bên quan tâm một cái nhìn sâu sắc hơn về các vấn đề xoay quanh phát triển nông thôn, kể cả những vấn đề không được nêu trong văn bản chiến lược. Nghiên cứu này, và những nghiên cứu khác được lưu trữ ở được link www.worldbank.org/ruralstrategy. Những thông tin thêm về việc tiếp cận các nghiên cứu khác từ loạt nghiên cứu này cũng có thể được tìm thấy ở cuối báo cáo này.

Robert L. Thompson

Giám đốc chương trình Phát triển Nông thôn của Ngân Hàng Thế Giới

2.     Giới thiệu

Các hộ dân ở nông thôn ở các nước đang phát triển đó là họ thường gắn liền với hình ảnh truyền thống là thực hiện các sinh kế liên quan đến nông nghiệp như canh tác hoặc chăn nuôi. Trong những thập kỷ gần đây, hình ảnh này ngày càng cần phải được xem xét lại – có rất nhiều bằng chứng thực nghiệm cho thấy các hộ dân ở nông thôn (bao gồm các nông hộ), có hoạt động sinh kế khá đa dạng, và các nguồn thu nhập ngoài nông nghiệp thường đóng góp đáng kể vào thu nhập hộ.

Tuy nhiên, nền kinh tế phi nông nghiệp chưa được hiểu đúng mức trong bức tranh kinh tế nông thôn ở các nước đang phát triển. Sự thiếu hụt kiến thức này là kết quả của các dạng “ngành nghề” hỗn tạp, cộng với việc thiếu quan tâm đúng mức ở cả cấp thực nghiệm và lý thuyết. Gần đây, nền kinh tế phi nông nghiệp đã được chú ý nhiều hơn do lĩnh vực này được coi là có nhiều tiềm năng trong việc giảm đói nghèo ở nông thôn, giảm bất bình đẳng, hấp thụ lực lượng lao động dư thừa ngày càng gia tăng ở nông thôn, giảm di cư nông thôn – thành thị và đóng góp vào tăng trưởng thu nhập quốc gia. Trong tài liệu này, chúng tôi đưa ra tổng quan về nền kinh tế phi nông nghiệp ở các nước đang phát triển vào đầu thế kỷ 21 và đưa ra các lựa chọn chính sách. Ở chương tiếp theo, chúng tôi sẽ phác họa những khía cạnh chính của nền kinh tế phi nông nghiệp bằng cách mô tả kích thước nền kinh tế này và đóng góp vào nền kinh tế ở các vùng khác nhau của các nước đang phát triển, đồng thời chỉ ra các liên kết khác nhau giữa nền kinh tế phi nông nghiệp và nông nghiệp ở khu vực nông thôn. Từ đó

Chương 3, chúng tôi sẽ đưa ra đánh giá mối quan hệ giữa hoạt động phi nông nghiệp và phúc lợi xã hội mà kinh tế phi nông nghiệp mang lại. Chúng tôi sẽ đặt ra các câu hỏi rằng bằng cách nào, và tới mức độ nào, nền kinh tế phi nông nghiệp có thể đóng góp vào các mục tiêu phát triển ở cấp trung ương về giảm nghèo.

Chương 4 sẽ rà soát vài tranh luận cơ bản về các chính sách của chính phủ, và đặt vần đề với mức độ nào các luận điểm này áp dụng đối với nền kinh tế phi nông nghiệp. Dựa trên nền tảng đó,

Chương 5, chúng tôi đưa ra những kinh nghiệm chung về các can thiệp chính phủ nhắm tới nền kinh tế phi nông nghiệp. Chúng tôi đưa ra thảo luận mở rộng xoay quanh vấn đề hạ tầng nông thôn và đặt ra câu hỏi liệu có cơ sở để cho rằng hạ tầng đang không đủ đáp ứng nhu cầu ở khu vực nông thôn.

Chương 6, chúng tôi sẽ kết thúc báo cáo bằng các đề xuất các thành tố chủ chốt của một chiến lược nhằm thúc đẩy kinh tế phi nông nghiệp

—-

Phần tiếp theo giới thiệu Chương 6

Chương 6: Hướng tới một chiến lược thúc đẩy nền kinh tế phi nông nghiệp

Gần đây, Berdegue, Reardon, Escobar và Echeverria (2000) đã rà soát các vấn đề nổi cộm rút ra từ các nghiên cứu mới đây về nền kinh tế nông thôn ở khu vực Mỹ Latin, và đưa ra một loạt các bài học chính cho những nhà làm chính sách. Từ đánh giá với quy mô rộng hơn của chúng tôi về nền kinh tế phi nông nghiệp, những bài học này rõ ràng là xuất phát điểm tốt để nhìn nhận các can thiệp chính sách một cách tổng quan hơn:

–        Nông nghiệp không thể chỉ duy nhất dựa vào việc nâng cao sinh kế ở khu vực nông thôn; một quá trình phát triển nông thôn cân bằng hơn cần phải được thực hiện.

–        Các chính sách nông nghiệp có thể thúc đẩy các hoạt động phi nông nghiệp như chế biến nông sản và các lĩnh vực công nghiệp, thương mại và dịch vụ khác là đặc tính của nền nông nghiệp hiện đại. Các chính sách (thiết kế và phổ biến công nghệ, hạ tầng, giáo dục, cải cách đất đai, tín dụng .v.v..) nên được thiết kế và phát triển kèm theo lưu ý về những liên kết này [giữa nông nghiệp và các hoạt động phi nông nghiệp].

–        Các dự án và chính sách nhắm tới thúc đẩy nền kinh tế phi nông nghiệp không nên chỉ tập trong vào việc thúc đẩy khả năng của hộ tham gia vào nền kinh tế phi nông nghiệp, mà đồng thời nên thúc đẩy động cơ kéo nông hộ vào khu vực kinh tế phi nông nghiệp. Du lịch và sản xuất là các ví dụ của các động cơ này và thường không được coi là một phần của bức tranh nông thôn. Các động lực của tăng trưởng phi nông nghiệp tạo việc làm cho phụ nữ cần được chú trọng.

–         Chính quyền địa phương và các cơ quan khác cần được tham gia vào toàn bộ công tác quản lý, từ hoạch định sử dụng đất, cung cấp giáo dục, đầu tư hạ tầng, quy định, đào tạo và cấp vốn.

–        Các nỗ lực cần phải được mở rộng nhằm đảm bảo rằng các cơ quan công quyền có hoạt động liên quan không liên quan tới nông nghiệp (như giáo dục, nhà ở, dịch vụ công, công nghiệp quy mô nhỏ…) cùng liên kết lại và vượt qua những chức năng hoạt động truyền thống để bao hàm nền kinh tế phi nông nghiệp. Hạ tầng giáo dục và giao thông, đặc biệt, phải nhận được sự chú ý liên hợp.

–        Cần phải có các chính sách khác nhau đối với khu vực giàu và nghèo hơn. Các khu vực giàu hơn cần giảm trợ cấp và chú trọng nhiều hơn về việc giảm chi phí giao thông. Ở các khu vực nghèo hơn, cần phải duy trì các chính sách cung cấp môi trường [thúc đẩy phát triển] cơ bản.

Các đề xuất của Bedegue và cộng sự (2000) có liên quan mật thiết với những chủ đề nghiên cứu gần đây. Từ đề xuất này cùng với các bài học rút ra từ các phần trên, ở phần dưới đây, chúng tôi đưa ra đề xuất danh sách các thành tố của một chiến lược phát triển kinh tế phi nông nghiệp ở các nước đang phát triển.

Một chiến lược để thúc đẩy nền kinh tế phi nông nghiệp không thể ở dưới dạng ‘một kích cỡ phù hợp với tất cả’ cho một bộ nhóm các đề xuất. Các hoạt động phi nông nghiệp vô cùng đa dạng, và mức độ mở rộng tối đa của lĩnh vực phi nông nghiệp ở từng quốc gia là khác nhau, và khác nhau ở từng vùng trong cùng một nước. Một hàm ý quan trọng của sự đa dạng này đó là cần phải xóa đi sự khác biệt trong trách nhiệm của các cấp chính quyền khác nhau nhằm thúc đẩy các hoạt động phi nông nghiệp. Bên cạnh đó, ranh giới xác trách nhiệm và quyền hạn của các nhánh chính quyền khác nhau (ví dụ: các bộ khác nhau chịu trách nhiệm về nông nghiệp, hạ tầng và giáo dục) cần phải được xem xét lại cũng như cần được nâng cấp để phục vụ tốt hơn nhu cầu của một ‘lĩnh vực’ mà thông thường không thuộc quyền hạn của họ.

Cũng với những lý do tương tự, không thể đề xuất một bản thảo chính sách chi tiết. Nghiên cứu của chúng tôi cho thấy cần phải việc giải quyết một vấn đề bằng cách xem xét các bài học kinh nghiệm nói chung trong quá khứ kết hợp với việc đánh giá cẩn trọng các chi tiết của bối cảnh cụ thể mà vấn đề này diễn ra. Chi tiết [về bối cảnh] ở địa phương quan trọng.

Khi thúc đẩy lĩnh vực phi nông nghiệp nhìn chung vì người nghèo, thúc đẩy một số loại hình hoạt động phi nông nghiệp cụ thể sẽ tác động đến nghèo đói một cách trực tiếp; và tác động gián tiếp lên các đối tượng khác. Điều tra của chúng tôi nhấn mạnh tầm quan trọng của việc công nhận rằng tồn tại hoạt các động phi nông nghiệp có năng suất cao và năng suất thấp ở khu vực nông thôn. Các hoạt động có năng suất thấp thường thấy ở các vùng xa xôi, nơi có xu hướng tập trung nghèo đói tức là có tỷ lệ nghèo đói cao, nơi mà các dịch vụ hạ tầng khá hiếm và tiềm năng nông nghiệp thấp. Các hoạt động năng suất cao thường tập trung ở những vùng có nhiều tiềm năng phát triển. Nhưng hầu hết các vùng thường có song song cả hai loại hoạt động. Mặc dù lợi nhuận của các hoạt động năng suất thấp thường không cao nhưng thường người nghèo được hưởng lợi trực tiếp, và do đó các hoạt động này giúp kiềm chế đói nghèo tương đối hiệu quả so với các vùng không có các hoạt động này. Bằng cách đó, các hoạt động phi nông nghiệp có năng suất thấp có chức năng như là một dạng đảm bảo an sinh ở nông thôn. Các hoạt động năng suất cao, mặt khác, lợi nhuận thường không trực tiếp đến tay người nghèo do chúng thường yêu cầu các tài sản hỗ trợ như giáo dục, khả năng tiếp cận vốn, vốn, mạng lưới quan hệ .v.v… Các hoạt động này có thể có tác động giảm nghèo, nhưng, bằng chứng cho thấy sự mở rộng các hoạt động năng suất cao thường thắt chặt thị trường lao động nông thôn nói chung, khiến dẫn tới lương tăng và tỷ lệ tham gia lao động cao hơn cho tất cả mọi đối tượng [không chỉ riêng người nghèo].

Thúc đẩy các hoạt động phi nông nghiệp có thể ảnh hưởng tới sự phân phối thu nhập ở các vùng nông thôn, nhưng hướng thay đổi không rõ ràng. Các loại hình phi nông nghiệp năng suất cao và năng suất thấp cũng có tác dụng kiểm tra tác động phân phối của nền kinh tế phi nông nghiệp. Tăng trưởng của các hoạt động năng suất cao thường dẫn tới việc gia tăng bất bình đẳng ở nông thôn, trong khi các hoạt động phi nông nghiệp năng suất thấp ở khu vực nông thôn có thể giảm bất bình đẳng. Đa dạng hóa nguồn thu nhập ở nông thôn có thể giảm rủi ro cho các hộ ở nông thôn và giúp họ đảm bảo được dòng tiêu dùng. Cuối cùng, việc giảm mức độ biến động của thu nhập nông thôn nhờ việc đa dạng hóa này, có thể có tác động lên việc hoạt động của các thể chế ở nông thôn ví dụ như thể chế tài chính.

Các can thiệp chính sách nhằm thúc đẩy các rào cản tiềm ẩn cho việc phát triển nhanh khu vực phi nông nghiệp. Sự can thiệp của nhà nước để mở rộng khu vực phi nông nghiệp ở nông thôn nhìn chung xuất phát điểm từ việc thể chế thị trường đơn lẻ sẽ không cung cấp đủ kích thích kinh tế cho sự phát triển nền kinh tế phi nông nghiệp mà xã hội mong muốn. Phụ thuộc vào hoàn cảnh ở cấp quốc gia, can thiệp chính phủ có thể được tiếp cận ở mức độ chi tiết, tập trung và ở mức độ môi trường chính sách nói chung. Thông thường cần phải có một loạt các can thiệp chính sách đa dạng, vì nền kinh tế phi nông nghiệp cực kỳ đa dạng. Tuy nhiên, đối với bất kỳ chiến lược phát triển phi nông nghiệp nào cũng cần xuất phát từ việc xem xét các chính sách và quy định hiện hữu của nhà nước có khả năng cản trở sự phát triển nền kinh tế phi nông nghiệp. Sự phân quyền và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cần phải được cải tiến.

Một thành tố chủ chốt cho một chiến lược phát triển nền kinh tế phi nông nghiệp là hạ tầng. Kinh nghiệm chỉ ra tầm quan trọng của hạ tầng kinh tế trong việc hỗ trợ sự mở rộng của nền kinh tế phi nông nghiệp (cũng như nông nghiệp), nhưng bằng chứng thực nghiệm cũng cho thấy các hộ dân ở nông thôn được hưởng dịch vụ công kém hơn rất nhiều so với các hộ dân thành thị ở các nước đang phát triển. Sự mất cân bằng này trở nên cực đoan hơn là chỉ đơn thuần là khác biệt về chi phí tương đối của việc cung cấp dịch vụ công [giữa hai vùng]. Rõ ràng, khu vực nông thôn có chi phí vốn hạ tầng cao hơn, và các hộ dân ở nông thôn có khả năng chi trả thấp hơn. Do đó, các sáng kiến kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc cung cấp hạ tầng có vẻ khó thực hiện hơn ở khu vực nông thôn hơn là khu vực thành thị.

Hạ tầng xã hội, đặc biệt là giáo dục là quan trọng. Ích lợi của việc giáo dục trong nền kinh tế phi nông nghiệp ở nông thôn là rất cao, đặc biệt là đối với các ngành nghề năng suất cao. Cần phải có các nỗ lực để cải thiện trình độ học vấn ở nông thôn để thúc đẩy việc làm trong lĩnh vực phi nông nghiệp. Do người nghèo thường là những người có trình độ học vấn thấp, những chính sách này nhìn chung là có hiệu quả. Tuy nhiên, có vài bằng chứng cho thấy người nghèo có thể đối mặt với các rào cản khác để tiếp cận các nghề nghiệp phi nông nghiệp, và giáo dục, do đó, cần phải được nhìn nhận là chỉ là một phần của giải pháp.

Các công trình công cộng ở nông thôn cung cấp phương tiện để trực tiếp thúc đẩy sự tham gia của người nghèo cùng cực trong ngành nghề phi nông nghiệp và đồng thời giúp củng cố hạ tầng. Kinh nghiệp cho thấy các công trình công cộng có những thành công đáng kể trong việc giảm nghèo, nhưng đóng góp của chúng đối với hạ tầng địa phương thì ít được công nhận hơn. Có rất nhiều việc có thể làm để tăng cường hiệu quả đầu tư của các công trình công cộng, ví dụ bằng cách thử nghiệm các biện pháp kỹ thuật và tài chính mới và cải thiện quá trình triển khai thực hiện.

Một công cụ chủ chốt để thúc đẩy hoạt động của lĩnh vực tư nhân trong nền kinh tế phi nông nghiệp đó là cải thiện các dịch vụ tài chính ở nông thôn. Trong những năm gần đây, rất nhiều kinh nghiệm được rút ra các doanh nghiệp tài chính vi mô áp dụng mô hình của ngân hàng Grameen ở Bangladesh. Mô hình này có đặc điểm là được thiết lập ở địa phương, cho vay theo nhóm, quy mô giải ngân vốn vay linh hoạt, và áp dụng lãi suất thị trường. Rất nhiên nghiên cứu đã chỉ ra hiệu quả của mô hình này mặc dù cũng có nghiên cứu lưu ý rằng nên có quy định và giám sát các tổ chức này do chúng ngày càng sinh sôi nảy nở, cũng như mức độ hỗ trợ được cam kết. Huy động tiết kiệm ở nông thôn cũng là một ưu tiên quan trọng và là một phần của nỗ lực nói chung nhằm cũng cố hoạt động của các định chế tài chính nông thôn, nhưng cũng có thể có tác động ngắn hạn trong việc giảm mức độ đầu tư ở một vài doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp ở nông thôn.

Cần cẩn trọng trong việc xây dựng các can thiệp nhắm đến nền kinh tế phi nông nghiệp. Có rất nhiều bằng chứng về tác hại của những chính sách không đúng đắn. Bất động sản công nghiệp [việc xây dựng các nhà máy, cơ sở sản xuất công nghiệp ở nông thôn], nhằm cung cấp một gói dịch vụ toàn diện cho doanh nghiệp, nhìn chung tạo lợi ích cho các doanh nghiệp vừa và lớn ở nông thôn và do đó không tiếp cận được với người nghèo. Các bất động sản này hiếm khi hoạt động như một ‘cực tăng trưởng’ [thúc đẩy phát triển kinh tế vùng] ở các vùng lạc hậu, đầu tiên vì chúng có xu hướng được đặt ở những vùng tương đối phát triển, nhưng, kể cả ở các vùng lạc hậu, do chúng có liên kết hạn chế đối với kinh tế địa phương, ngoài việc có thể tác động lên thị trường lao động. Kinh nghiệm của Ấn Độ trong việc bảo lưu sản xuất cũng thận trọng đối với cách tiếp cận này để thúc đẩy nền kinh tế phi nông nghiệp. Nghiên cứu cho thấy các chính sách này làm suy yếu trầm trọng các triển vọng tăng trưởng dài hạn của ngành dệt may và đường của Ấn Độ đánh đổi bằng việc gia tăng việc làm tạm thời trong ngắn hạn.

Cuối cùng, một chiến dịch phát triển phi nông nghiệp cần phải nhìn nhận liên kết giữa các hoạt động phi nông nghiệp và nông nghiệp. Cần phải tái khẳng định rằng ở các nước đang phát triển, tổn tại rất nhiều các liên kết chặt chẽ giữa hoạt động phi nông nghiệp và nông nghiệp ở nhiều lĩnh vực. Mặc dù không phải tất cả các liên kết ở mọi nơi đều chặt chẽ giống nhau, các nhà hoạch định chính sách cần lưu ý sự tương tác giữa hai lĩnh vực này và cần thiết kế một chiến lược thúc đẩy nền kinh tế phi nông nghiệp mà không phải đánh đổi sự phát triển nông nghiệp. Quan trọng hơn, một chiến lược thúc đẩy lĩnh vực phi nông nghiệp cần thử xây dựng trên các kết nối giữa nông nghiệp và nền kinh tế phi nông nghiệp theo cách mà hai lĩnh vực cũng cố lẫn nhau và cùng được củng cố nhờ vào sự mở rộng của ngành còn lại. Ví dụ, kinh nghiệm cho thấy rằng các liên kết nhiều tầng giữa nông nghiệp và hoạt động phi nông nghiệp thường đặc biệt mạnh hơn và đa dạng hơn khi khu vực nông thôn có đầy đủ cơ sở hạ tầng, hệ thống tài chính hoạt động tốt, và một môi trường các quy định hoạt động theo hướng củng cố hơn là hạn chế các mối liên kết này. Bằng chứng đến thời điểm này cho thấy các chính sách thúc đẩy các các hoạt động nông nghiệp và phi nông nghiệp, như đầu tư vào hạ tầng kinh tế và xã hội (như giáo dục), thường có hiệu quả trong việc thúc đẩy các hoạt động phi nông nghiệp hơn là các chính sách chỉ tập trung vào nền kinh tế phi nông nghiệp. Kể cả khi gốc của động lực kinh tế đến từ phía phi nông nghiệp, ví dụ khi các hoạt động du lịch được thực hiện ở những vùng kém phát triển về nông nghiệp, can thiệp cũng như củng cố các liên kết giữa lĩnh vực nông nghiệp địa phương và các hoạt động phi nông nghiệp có thể đảm bảo phân phối lợi ích trên diện rộng nhất.