Nghèo đa Chiều - Một Số Vấn đề Chính Sách Và Thực Tiễn

1. Giới thiệu

Đói nghèo là một trong những rào cản lớn làm giảm khả năng phát triển con người, cộng đồng cũng như mỗi quốc gia. Người nghèo thường không có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội như việc làm, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, thông tin, v.v…và điều đó khiến cho họ ít có cơ hội thoát nghèo. Do vậy, mở rộng cơ hội lựa chọn và nâng cao năng lực cho người nghèo là phương thức tốt nhất để giảm nghèo bền vững.

Ở Việt Nam, qua nhiều thập niên, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Đây chính là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh giá là thấp so với thế giới. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn, tỷ lệ tái nghèo còn cao, hàng năm cứ 3 hộ thoát nghèo thì lại có 1 hộ trong số đó tái nghèo.

Thực tế cho thấy sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ. Về bản chất, đói nghèo đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là thu nhập thấp. Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin. Mặc dù một số hộ không có tên trong danh sách hộ nghèo nhưng lại thiếu thốn các dịch vụ y tế, nước sạch, ở vùng sâu vùng xa học sinh phải học trong những căn nhà lá đơn sơ, bốn bề gió lùa… Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo.

Giống như quá trình phát triển, nghèo đói là một khái niệm đa chiều. Trong cùng một thời điểm, người nghèo có thể phải đối mặt với nhiều bất lợi khác nhau, có thể là những khó khăn trong khám chữa bệnh, học hành, nhà ở, đất đai, nước sạch hoặc điện thắp sáng. Sử dụng một tiêu chí thu nhập (hay chi tiêu) không đủ để nắm bắt được tình trạng nghèo thực tế của người dân. Đánh giá nghèo cần được tiếp cận rộng hơn từ chiều cạnh phát triển toàn diện con người. Sau 30 năm đổi mới, phát triển và hội nhập, Việt Nam đã chuyển từ một quốc gia thu nhập thấp sang nhóm nước có thu nhập trung bình nên cách tiếp cận đánh giá nghèo đơn chiều theo thu nhập đã bộc lộ những hạn chế. Đã đến lúc xem xét, đánh giá nghèo từ góc độ đa chiều từ góc độ nghèo vật chất, nghèo về con người và nghèo về xã hội (Nguyễn Ngọc Sơn, 2012: 19).

Do khuôn khổ có hạn của bài viết, chúng tôi chỉ trình bày những nét chung nhất về khái niệm và nội dung của nghèo đa chiều, với mong muốn mang đến cho độc giả một cách nhìn mới từ góc độ chính sách và thực hiện từ thực tế áp dụng chuẩn nghèo đa chiểu ở Việt Nam.

2. Khái niệm nghèo đa chiều

Theo Tổ chức Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh”.

Vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và các tiêu chí phi thu nhập. Sự thiếu hụt cơ hội, đi kèm với tình trạng suy dinh dưỡng, thất học, bệnh tật, bất hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan tâm trong khái niệm nghèo đa chiều. Thiếu đi sự tham gia và tiếng nói về kinh tế, xã hội hay chính trị sẽ đẩy các cá nhân đến tình trạng bị loại trừ, không được thụ hưởng các lợi ích phát triển kinh tế - xã hội và do vậy bị tước đi các quyền con người cơ bản (UN, 2012: 5).

Tuy nhiên, chuẩn nghèo đa chiều có thể là một chỉ số không liên quan đến mức thu nhập mà bao gồm các khía cạnh khác liên quan đến sự thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản (Oxfam và ActionAid, 2010: 11). Chỉ số nghèo đa chiều (Multidimensional Poverty Index) của quốc tế, với ba chiều cạnh chính là: y-tế, giáo dục và điều kiện sống, hiện là một thước đo quan trọng nhằm bổ sung cho phương pháp đo lường nghèo truyền thống dựa trên thu nhập.

Các khái niệm trên cho thấy sự thống nhất cao của các quốc gia, các nhà chính trị và các học giả với quan điểm nghèo là một hiện tượng đa chiều, cần được chú ý nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.

Khái niệm nghèo đa chiều được đề cập ở Việt Nam từ năm 2013. Đo lường nghèo đa chiều cần được áp dụng để dựng nên một bức tranh đầy đủ và toàn diện hơn về thực trạng nghèo ở nước ta. Hiện nay Bộ LĐ-TB&XH đang đề xuất xây dựng bộ tiêu chí nghèo đa chiều, đồng thời rà soát cơ chế, chính sách nhằm thực hiện giảm nghèo theo hướng đa chiều ở Việt Nam.

3. Một số quy định chính sách về nghèo đa chiều ở Việt Nam

Nghị quyết số 15-NQ/TW Hội nghị TƯ lần thứ 5 của Ban Chấp hành Trung ương khoá XI về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 đã đề ra nhiệm vụ bảo đảm an sinh xã hội, chú trọng đến việc làm, bảo hiểm xã hội, trợ giúp xã hội cho những đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, đồng bào dân tộc ít người, bảo đảm mức tối thiểu về thu nhập và một số dịch vụ xã hội cơ bản như khám chữa bệnh,  học hành, nhà ở, nước sạch, thông tin, truyền thông.

Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững hơn, Quốc hội khóa 13, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Nghị quyết số 76/2014/QH13 về việc đẩy mạnh thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020, trong đó nêu rõ: xây dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản; Quyết định số 2324/QĐ-TTg ngày 19/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch hành động triển khai Nghị quyết số 76/2014/QH13 của Quốc hội đã xác định rõ nhiệm vụ xây dựng, nghiên cứu xây dựng đề án tổng thể về đổi mới phương pháp tiếp cận nghèo đói ở Việt Nam từ đơn chiều sang đa chiều, trình Chính phủ xem xét vào cuối năm nay.

Ngày 15/9/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.” Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo hướng: sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được xây dựng dựa trên cơ sở: (1) Các tiêu chí về thu nhập, bao gồm: chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung bình về thu nhập. (2) Mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, bao gồm: tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin.

Những quy định chính sách nói trên tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho chương trình giảm nghèo của nước ta trong giai đoạn 2016-2020.

4. Thách  thức trong việc xây dựng và xác định các tiêu chí Nghèo đa chiều ở Việt Nam

Hiện nay, có 32 quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu chuyển đổi và áp dụng phương pháp tiếp cận đo lường nghèo đơn chiều dựa vào thu nhập sang đo lường nghèo đa chiều nhằm mục đích xác định đối tượng nghèo, đánh giá và xây dựng các chính sách giảm nghèo và phát triển xã hội (Bộ LĐTB&XH, 2015: 6). Đa số các quốc gia này là các nước đang phát triển với tốc độ giảm nghèo nhanh song chưa bền vững.

Chuẩn nghèo trong 5 năm tới (giai đoạn 2015-2020) bao gồm người có thu nhập 700.000 đồng/người/tháng ở nông thôn và 900.000 đồng/người/tháng ở thành thị. Bên cạnh đó, chuẩn nghèo đa chiều còn được sử dụng để khắc phục những điểm yếu của phương pháp nghèo thu nhập đã bộc lộ những bất cập trong bối cảnh hiện nay.

Trên cơ sở 5 chiều cạnh nghèo, Bộ LĐTB&XH đã xây dựng và đề xuất 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt trong nghèo đa chiều tương ứng là: giáo dục người lớn, giáo dục trẻ em, khám chữa bệnh, bảo hiểm y tế, nhà ở, nước sạch, hố xí, dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. Các chỉ số đo lường này được trình bày trong Bảng 1 dưới đây:

                                                  Bảng xác định nghèo đa chiều ở Việt Nam     

                          

Chiều nghèo	Chỉ số đo lường	Mức độ thiếu hụt	Cơ sở pháp lý
1) Giáo dục	1.1 Trình độ giáo dục của người lớn	Hộ gia đình có ít nhất 1 thành viên đủ 15 tuổi sinh từ năm 1986 trở lại không tốt nghiệp trung học cơ sở và hiện không đi học	Hiến pháp 2013 NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020. Nghị quyết số 41/2000/QH (bổ sung bởi Nghị định số 88/2001/NĐ-CP)
	1.2 Tình trạng đi học của trẻ em	Hộ gia đình có ít nhất 1 trẻ em trong độ tuổi đi học (5 - 14 tuổi) hiện không đi học	Hiến pháp 2013. Luật Giáo dục 2005. Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
2) Y tế	2.1 Tiếp cận các dịch vụ y tế	Hộ gia đình có người bị ốm đau nhưng không đi khám chữa bệnh (ốm đau được xác định là bị bệnh/ chấn thương nặng đến mức phải nằm một chỗ và phải có người chăm sóc tại giường hoặc nghỉ việc/học không tham gia được các hoạt động bình thường)	Hiến pháp 2013. Luật Khám chữa bệnh 2011.
	2.2 Bảo hiểm y tế	Hộ gia đình có ít nhất 1 thành viên từ 6 tuổi trở lên hiện tại không có bảo hiểm y tế	Hiến pháp 2013. Luật bảo hiểm y tế 2014. NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
3) Nhà ở	3.1. Chất lượng nhà ở	Hộ gia đình đang ở trong nhà thiếu kiên cố hoặc nhà đơn sơ (Nhà ở chia thành 4 cấp độ: nhà kiên cố, bán kiên cố, nhà thiếu kiên cố, nhà đơn sơ)	Luật Nhà ở 2014. NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
	3.2 Diện tích nhà ở bình quân đầu người	Diện tích nhà ở bình quân đầu người của hộ gia đình nhỏ hơn 8m2	Luật Nhà ở 2014. Quyết định 2127/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030
4) Điều kiện sống	4.1 Nguồn nước sinh hoạt	Hộ gia đình không được tiếp cận nguồn nước hợp vệ sinh	NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
	4.2. Hố xí/nhà vệ sinh	Hộ gia đình không sử dụng hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh	NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
5) Tiếp cận thông tin	5.1 Sử dụng dịch vụ viễn thông	Hộ gia đình không có thành viên nào sử dụng thuê bao điện thoại và internet	Luật Viễn thông 2009. NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
	5.2 Tài sản phục vụ tiếp cận thông tin	Hộ gia đình không có tài sản nào trong số các tài sản: Tivi, đài, máy vi tính; và không nghe được hệ thống loa đài truyền thanh xã/thôn	Luật Thông tin Truyền thông 2015. NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.