Về Các Thiết Chế Hiến định độc Lập Trong Hiến Pháp Năm 2013

Có thể thấy, trong tiến trình tổ chức và quản trị xã hội ngày nay, ở các nước dân chủ trên thế giới, bên cạnh các thiết chế truyền thống như nghị viện (cơ quan lập pháp), tổng thống hoặc chính phủ (cơ quan hành pháp), tòa án (cơ quan tư pháp), ngày càng xuất hiện nhiều loại hình cơ quan chuyên biệt độc lập được quy định trong Hiến pháp và hoạt động theo luật do nghị viện đặt ra. Ví dụ, cơ quan bầu cử quốc gia, cơ quan bảo vệ Hiến pháp, cơ quan kiểm toán, ngân hàng Trung ương, cơ quan chống tham nhũng... Số lượng, tên gọi và mô hình cụ thể tùy thuộc vào nhận thức, mức độ dân chủ và hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia. Việc tổ chức ra nhiều loại hình thiết chế Hiến định độc lập bên cạnh các thiết chế thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp mà bản chất là các cơ quan chuyên môn hoạt động độc lập là xuất phát từ nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nguyên tắc chủ quyền nhân dân.

Nhân dân đặt ra Hiến pháp và trao quyền cho các thiết chế nhà nước để tổ chức và quản trị xã hội. Theo đó, quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp, tư pháp được trao cho các thiết chế tương ứng đảm nhiệm. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, luôn có xu hướng lạm quyền, tha hóa và tham nhũng quyền lực, cho dù, giữa các thiết chế này được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, kiềm chế và đối trọng với những cơ chế kiểm soát quyền lực cụ thể. Đồng thời, với xu thế dân chủ hóa xã hội, yêu cầu công khai, minh bạch trong hoạt động của mỗi thiết chế cũng như trong việc tổ chức và quản trị xã hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, chính nhân dân và xã hội đặt ra yêu cầu, đòi hỏi cần đa dạng hóa các loại hình cơ quan, thiết chế độc lập bên cạnh các thiết chế truyền thống để thực hiện tốt hơn chủ quyền nhân dân trong việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, kiểm soát quyền  lực, cũng như thực hiện quyền làm chủ của mình.

Ở Việt Nam, trong nhiều năm qua, từ khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời (nay là Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam), mô hình bộ máy Nhà nước qua 4 bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), trừ Hiến pháp năm 1946 chưa được tổ chức thực hiện, tuy có những khác biệt về tên gọi, hình thức tổ chức, nhưng nhìn chung được tổ chức theo mô hình Xô Viết, với các cơ quan thực hiện ba nhóm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các hoạt động như bầu cử, ngân hàng, kiểm toán, phòng chống tham nhũng, cơ chế bảo vệ Hiến pháp... được giao cho các cơ quan, tổ chức hữu quan mà chủ yếu là Chính phủ hoặc gắn với hoạt động của các cơ quan này, hoặc chưa hoàn thiện kể cả về tổ chức bộ máy cũng như chức năng, nhiệm vụ.

Lý giải cho tình hình trên có thể có nhiều lý do.

Thứ nhất, sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, nước ta phải tiến hành cuộc chiến đấu giành độc lập, giải phóng đất nước. Vì thế, trong tổ chức và quản trị xã hội không đặt ra nhiều vấn đề, kể cả hoạt động lập pháp.

Thứ hai, trong một thời gian dài, với mô hình nhà nước chuyên chính vô sản, chức năng cai trị thường được chú trọng hơn nhiệm vụ tổ chức và quản trị xã hội. Ngay cả khi bắt tay xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì những tư tưởng, thói quen của nhà nước chuyên chính vô sản vẫn còn chi phối nhiều hoạt động của bộ máy nhà nước.

Những nguyên nhân trên dẫn đến tình trạng hạn chế về nhận thức của chúng ta trong việc tổ chức và quản trị xã hội, mà biểu hiện của nó chính là trong hệ thống chính trị nước ta, với tư cách là một bộ phận, bộ máy nhà nước vẫn chỉ gồm những cơ quan truyền thống thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Cùng với chủ trương đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước cả về kinh tế và chính trị, trong điều kiện dân chủ hóa xã hội cũng như hội nhập quốc tế, rõ ràng, bộ máy nhà nước với tư cách là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng bị chi phối và quy định bởi hạ tầng cơ sở kinh tế với đa thành phần sở hữu về tư liệu sản xuất cũng cần được tổ chức, hoàn thiện, kể cả đa dạng hóa các loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập. Điều quan trọng là cần phải hiến định những cơ quan đó làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động sau này.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm thế giới, trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung một số thiết chế chuyên biệt như Hội đồng Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước. Đây là một bước tiến về nhận thức của Đảng và Nhà nước trong việc tổ chức bộ máy nhà nước, phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, đáp ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới.

Về Hội đồng Bầu cử quốc gia: Theo quy định tại Điều 117, Hiến pháp năm 2013, Hội đồng Bầu cử quốc gia là cơ quan do QH thành lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử ĐBQH, chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu HĐND các cấp. Hội đồng Bầu cử quốc gia gồm có Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên. Theo quy định tại khoản 7, Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch Hội đồng Bầu cử quốc gia do QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm; các Phó chủ tịch và những thành viên khác của Hội đồng Bầu cử quốc gia do QH phê chuẩn.

Từ những quy định nói trên của Hiến pháp cho thấy, từ một thiết chế phụ trách công tác bầu cử do luật định và hoạt động mang tính lâm thời trước đây, nay đã được nâng lên thành một cơ quan chuyên trách, tồn tại thường xuyên và lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến được nâng lên ở tầm hiến định. Đây là một điểm mới quan trọng và là bước phát triển về chất trong hoạt động lập hiến cũng như trong nhận thức về thực hiện chủ quyền nhân dân trong việc bảo đảm quyền bầu cử - một quyền dân chủ trực tiếp quan trọng của nhân dân. Bởi vì, thực tiễn hoạt động bầu cử của chúng ta trong nhiều năm qua cho thấy, Hội đồng Bầu cử ở Trung ương và các tổ chức phụ trách bầu cử khác ở địa phương thường chỉ được thành lập khi cơ quan dân cử (QH, HĐND) khóa cũ hết nhiệm kỳ và chuẩn bị cho việc bầu cơ quan dân cử khóa mới; tổ chức này tự giải thể khi toàn bộ hồ sơ bầu cử được bàn giao cho QH khóa mới (1). Đến nay, với quy định của Hiến pháp năm 2013, công tác bầu cử đã được một cơ quan chuyên trách, hoạt động thường xuyên chăm lo, bảo đảm thực hiện. Việc thành lập Hội đồng Bầu cử quốc gia như quy định của Hiến pháp nhằm khắc phục những hạn chế của công tác bầu cử hiện nay: một là, thành viên của Hội đồng Bầu cử phần đông cũng là người ứng cử; hai là, QH, HĐND vừa được bầu lại biểu quyết xác nhận tư cách đại biểu của chính mình; ba là, thiếu tính chuyên nghiệp trong hoạt động và vì thế, thiếu một cơ quan chuyên trách chăm lo công tác bầu cử trong cả nhiệm kỳ, chẳng hạn việc bảo đảm quyền có người đại diện của cử tri ở mỗi đơn vị bầu cử khi đơn vị đó khuyết đại biểu...

Về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Bầu cử quốc gia, theo quy định của khoản 3, Điều 117 Hiến pháp năm 2013 là do luật định. Như vậy, căn cứ vào quy định tại Điều 117 và các quy định có liên quan khác trong Hiến pháp năm 2013, các cơ quan hữu quan tới đây cần tổ chức nghiên cứu để xây dựng và trình QH thông qua luật về tổ chức Hội đồng Bầu cử quốc gia. Đây là một công việc rất quan trọng và cũng không đơn giản, bởi vì, trước hết Hội đồng Bầu cử quốc gia là một thiết chế mới, chưa tồn tại ở nước ta. Bên cạnh đó, phải vượt qua được những thói quen, cách nghĩ, cách làm đã tồn tại nhiều năm qua mới có thể trình ra QH một dự luật theo đúng tinh thần của Hiến pháp và phù hợp với thực tiễn của nước ta. Vì vậy, bên cạnh những kinh nghiệm của chúng ta về công tác bầu cử, cũng rất nên nghiên cứu, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của thế giới. Về mô hình tổ chức, kinh nghiệm thế giới cho thấy, hiện nay có ba mô hình là: mô hình cơ quan bầu cử độc lập (Independent Electoral Management Body), mô hình Chính phủ (Governmental Electoral Management Body) và mô hình hỗn hợp có thành phần độc lập và thành phần Chính phủ (Mixed Model)(2). Mỗi loại mô hình đều có những ưu việt và hạn chế riêng, nhưng trong điều kiện hiện nay của nước ta, có thể lựa chọn một trong hai mô hình hỗn hợp hoặc mô hình Chính phủ. Về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, kinh nghiệm thế giới cho thấy, dù cơ quan bầu cử quốc gia được tổ chức theo mô hình nào thì về cơ bản đều có những nhiệm vụ chung là: xác lập đơn vị bầu cử, đăng ký và cập nhật danh sách cử tri, hướng dẫn bầu cử, giáo dục cử tri, tổ chức cuộc bầu cử (lập danh sách cử tri, danh sách ứng cử viên, bỏ phiếu, kiểm phiếu, công bố kết quả bầu cử), xử lý khiếu nại bầu cử, tuyên truyền về Luật Bầu cử... Cùng với việc xác định cụ thể về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn, cũng cần xây dựng những cơ chế phối hợp, mối quan hệ công tác giữa Hội đồng Bầu cử quốc gia với QH, UBTVQH, Chính phủ (Bộ Nội vụ), MTTQVN và với chính quyền địa phương không chỉ trong tổ chức và hoạt động mà còn cả trong công tác bầu cử. Đồng thời, cần xây dựng được những điều kiện bảo đảm cả về bộ máy giúp việc và kinh phí để Hội đồng Bầu cử quốc gia hoạt động hiệu quả.

Về Kiểm toán Nhà nước: Theo quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 2013 thì Kiểm toán Nhà nước là cơ quan do QH thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước do QH bầu. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước do luật định. Tổng Kiểm toán Nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước QH; trong thời gian QH không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBTVQH. Tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của Kiểm toán Nhà nước do luật định. Khoản 7, Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định: Tổng Kiểm toán Nhà nước do QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm.

Với các quy định này, sau hàng chục năm được tổ chức và hoạt động theo luật, địa vị pháp lý và vai trò của Kiểm toán Nhà nước đã được xác lập trong Hiến pháp, đạo luật cơ bản của nhà nước. Với việc xác định Kiểm toán Nhà nước do QH thành lập, hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, chúng ta đã chính thức hiến định về mô hình cơ quan kiểm toán, về vị trí độc lập của Kiểm toán Nhà nước theo những giá trị phổ quát của thế giới về vị trí, vai trò của cơ quan kiểm toán tối cao được thể hiện trong Tuyên bố Lima, Tuyên bố Mexico của INTOSAI, Nghị quyết A/66/209 của Liên Hợp Quốc và phù hợp với điều kiện nước ta. Đồng thời, các quy định nêu trên cũng thể hiện nhất quán quan điểm xây dựng và phát triển Kiểm toán Nhà nước thực sự trở thành công cụ quan trọng và đủ mạnh của Nhà nước để kiểm toán các nguồn thu và khoản chi ngân sách thông qua các bản quyết toán ngân sách và kiểm soát, theo dõi hoạt động tài chính công, cụ thể là kiểm tra, đánh giá hiệu quả kinh tế, tính chính xác, công bằng của việc điều hành ngân sách và tính bền vững của nền tài chính quốc gia, góp phần quan trọng vào việc hỗ trợ các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm kê, kiểm soát việc huy động, phân phối, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính và tài sản công.

-----------------------------------

1. Luật Bầu cử ĐBQH năm 1997, Luật Bầu cử đại biểu HĐND năm 2003

2. TS. Vũ Công Giao, IPL, Cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới và việc hiến định cơ quan này trong Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2013 của Việt Nam, Các thiết chế hiến định độc lập: Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam (Sách chuyên khảo), Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2013

TS. Nguyễn Văn Thuận

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật

 

Theo daibieunhandan.vn