Đổi Mới Quản Lý Nhà Nước Hỗ Trợ Doanh Nghiệp Phát Triển Trong Giai ...

1. Thời sự

• 
• 

Trong thời gian qua, sự nỗ lực của các cơ quan quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp đã góp phần tạo nên nhiều thành tựu đáng ghi nhận; bên cạnh đó, nhiều hạn chế vẫn còn tồn tại. Để có thể tiếp tục phát triển doanh nghiệp hơn nữa trong giai đoạn 2021 - 2030, phương thức quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp cần phải được đổi mới nhằm hỗ trợ hơn nữa sự phát triển của doanh nghiệp.

Thực trạng đổi mới quản lý nhà nước, hỗ trợ doanh nghiệp phát triển trong giai đoạn 2011–2020

Đối với doanh nghiệp nhà nước

Trong những năm trở lại đây, đổi mới phương thức quản trị doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được coi là một trong những giải pháp căn cơ nhằm cải thiện chất lượng hoạt động của các DN này, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu, rộng.

Việc áp dụng các nguyên tắc quản trị DN hiện đại trong quản trị DNNN có thể làm gia tăng năng suất lao động của các DN này và có thể hiện thực hóa trong ngắn hạn thay vì việc đổi mới công nghệ sản xuất sẽ có hiệu quả trong dài hạn. Để hỗ trợ áp dụng các phương thức quản trị hiện đại, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 704/QĐ-TTg ngày 11/6/2012 phê duyệt Đề án đổi mới quản trị DN theo thông lệ kinh tế thị trường.

Trên thực tế, đổi mới phương thức quản lý của Nhà nước đối với các DNNN đã và đang tạo chuyển biến tích cực các hoạt động của DNNN. Việc thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại DN, thay mặt Chính phủ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty và các DNNN có quy mô lớn đang thay đổi diện mạo của các DNNN. Cơ chế hoạt động của các DNNN đang tiệm cận với các chuẩn mực quốc tế và tuân thủ các quy luật của kinh tế thị trường.

Hệ thống hành lang pháp lý quy định các mặt hoạt động của DNNN đã đảm bảo được sự nhất quán và thống nhất với chủ trương tạo lập khung khổ pháp lý cho DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường. Việc DNNN hoạt động bình đẳng với doanh nghiệp tư nhân (DNTN) là tiền đề để áp dụng khung khổ quản trị DN hiện đại theo thông lệ quốc tế.

Các luật và văn bản hướng dẫn thi hành đối với DNNN đã được hòa vào trong hệ thống trên cơ sở thống nhất quản lý của Nhà nước đối với các loại hình DN. Cơ hội tiếp cận các nguồn lực đầu vào của DNNN không còn được ưu đãi như trước đây. Quá trình đổi mới phương thức quản lý của Nhà nước đối với DNNN cũng chịu áp lực từ cam kết của các hiệp định tự thương mại song phương và đa phương thế hệ mới. DNNN và các DN khác được tự do tìm kiếm, ký kết và thực hiện các hợp đồng với các đối tác kinh doanh, liên doanh liên kết; cơ chế giải quyết tranh chấp hợp đồng được áp dụng chung mà không có sự phân biệt giữa các loại hình DN.

Kết quả của những thay đổi trong phương thức quản lý nhà nước đối với các DNNN đã dẫn đến tỷ lệ DN kinh doanh có lãi đạt 83,5%, trong khi DNTN mới chỉ đạt mức 47%. Đây là một kết quả rất tốt đối với các DNNN khi gần 10 năm trước, tỷ lệ DNNN có lãi mới chỉ đạt 30%. Sách trắng DN năm 2018 cho thấy, DNNN năm 2017 đã tạo ra 200,9 nghìn tỷ đồng lợi nhận (chiếm 22,9% tổng số lợi nhuận của các DN) và tốc độ tăng trưởng lợi nhuận bình quân đạt 1,8%.

Theo sách Trắng DN năm 2019, mặc dù số lượng DNNN chỉ còn 0,4% trong tổng số DN đang hoạt động, nhưng nắm hơn 3,7 triệu tỷ đồng giá trị tài sản với vốn chủ sở hữu là 1,6 triệu tỷ đồng, lợi nhuận trước thuế là 0,214 triệu tỷ đồng và đã đóng góp vào ngân sách nhà nước là 0,3 triệu tỷ đồng. So với bình diện toàn bộ các DN, DNNN đã đóng góp khoảng 28% cho tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm cho hơn 1,2 triệu người lao động và tạo ra khoảng 23% lợi nhuận trong tổng số lợi nhuận của các DN. DNNN cũng có mức nộp ngân sách nhà nước cao nhất với mức bình quân là 104 tỷ đồng/DN, trong khi các DN có vốn đầu tư nước ngoài chỉ là 18 tỷ đồng và DN ngoài nước nước nội địa là 1 tỷ đồng.

Đối với doanh nghiệp tư nhân

Nhìn lại giai đoạn từ Đại hội Đảng lần thứ VI-VIII (1986-2001), nhiều quan điểm cho rằng, những đổi mới trong tư duy về vai trò của khu vực kinh tế tư nhân tuy có bước phát triển quan trọng so với giai đoạn trước đó khi nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần được công nhận.

Hàng loạt văn bản pháp quy được ban hành như Pháp lệnh chuyển giao công nghệ nước ngoài vào Việt Nam (1988), Pháp lệnh về sở hữu công nghiệp (1989), Pháp lệnh Hợp đồng kinh tế (1989), Pháp lệnh về thừa kế (1990), Pháp lệnh về Hợp đồng dân sự (1991), Pháp lệnh về nhà ở (1991)... Hệ thống văn bản pháp lý sơ khởi này đã có ý nghĩa quan trọng nhằm khẳng định quyền sở hữu và tự do kinh doanh của cá nhân và pháp nhân. Nói cách khác, việc các thị trường và yếu tố thị trường được xây dựng và thể chế hóa đã đồng thời tạo lập nền tảng cơ bản cho sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.

Trong giai đoạn từ Đại hội Đảng lần thứ IX đến trước Đại hội Đảng lần thứ XII (2001-2016), tầm nhìn về kinh tế thị trường trở nên rõ hơn với việc cụ thể hóa định hướng phát triển kinh tế - xã hội theo mô hình “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”. Sự phát triển của các DN thuộc mọi thành phần kinh tế phi nhà nước được tạo điều kiện và khuyến khích, nhưng vẫn ở mức ưu tiên thấp hơn kinh tế nhà nước - được khẳng định đóng vai trò chủ đạo của nền kinh tế.

Trong thời gian này, quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường có nhiều mốc phát triển mới, đáng chú ý là việc ban hành Luật DN (2000) đã giảm mạnh chi phí gia nhập thị trường, khơi dậy tinh thần doanh nhân, phát huy nội lực trong khu vực kinh tế tư nhân; và quá trình gia nhập WTO đã thúc đẩy Việt Nam xây dựng và ban hành hàng loạt đạo luật làm nền tảng cho kinh tế thị trường như Luật DN (2005), Luật Thương mại (2005), Luật Cạnh tranh (2004), Bộ luật Dân sự (2005), sự ra đời của thị trường chứng khoán… với những chuẩn mực tiếp cận gần hơn với các thông lệ quốc tế về kinh tế thị trường.

Đến Đại hội Đảng lần XII (2016) khu vực kinh tế tư nhân được khẳng định là một động lực quan trọng của nền kinh tế và cơ chế thị trường đóng vai trò chủ yếu trong huy động và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực, bao gồm cả cách thức triển khai các nguồn lực nhà nước. Có sự đổi mới mạnh mẽ về nguyên tắc, quan điểm của Đảng và Nhà nước khi nhìn nhận vai trò, định hướng phát triển khu vực kinh tế tư nhân: “Xoá bỏ mọi rào cản, định kiến, tạo mọi điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế tư nhân lành mạnh và đúng định hướng… Kinh tế tư nhân được phát triển ở tất cả các ngành, lĩnh vực mà pháp luật không cấm”.

Đổi mới cũng thể hiện ở cách tiếp cận, khi sự phát triển của khu vực này được nhìn nhận ở cả hai mặt tích cực và tiêu cực. Nghị quyết số 10/NQ-TW nêu yêu cầu ngăn chặn, hạn chế mặt tiêu cực như lợi ích nhóm, thao túng chính sách, cạnh tranh không lành mạnh để trục lợi bất chính của các DNTN. Như vậy, đã có những đổi mới nhất định về phương thức quản lý nhà nước trong vai trò định hướng và điều tiết của Nhà nước đối với sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân theo hướng phù hợp hơn với cơ chế thị trường.

Những hạn chế và nguyên nhân của quá trình đổi mới quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp

Đối với doanh nghiệp nhà nước

Một là, việc thực hiện sắp xếp lại các DNNN trong thời gian qua mới chỉ tập trung vào các DN thành viên của các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước và các DNNN có quy mô lớn. Hơn nữa, việc tập trung này mới dừng ở mức độ giảm số lượng của DNNN bằng việc cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại DN chưa chú trọng đến việc tăng năng suất lao động, tăng cường việc ứng dụng khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo và đổi mới chiến lược kinh doanh dài hạn có tính khả thi cao.

Hai là, việc tách chức năng đại diện chủ sở hữu vốn của nhà nước với chức năng quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế và tốc độ diễn biến trên thực tế còn chậm. Ủy ban Quản lý vốn nhà nước mới được thành lập, chưa thực sự thực hiện được chức năng đại diện chủ sở hữu vốn; mới chỉ tập trung vào công tác tiếp nhận và xử lý các công việc chuyển tiếp.

Ba là, tình trạng quản lý và sử dụng đất đai, nguồn vốn của Nhà nước trong các DNNN còn bộc lộ nhiều sai sót, yếu kém. Theo Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước, diện tích và số lượng cơ sở đất mà các tập đoàn, tổng công ty và DNNN có quy mô lớn được giao rất nhiều những chưa được bản thân các DN này và cơ quan quản lý nhà nước quản lý chặt chẽ và nhiều diện tích đất chưa được đưa vào sử dụng. Điều đó bộc lộ sự không hiệu quả trong sử dụng các nguồn tài nguyên giới hạn và hạn chế của công tác quản lý nhà nước đối với DNNN.

Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các hạn chế trên bao gồm:

- Các chính sách liên quan đến quản lý nhà nước đối với DNNN chưa thực sự rõ ràng, thống nhất trong cách hiểu về những thuật ngữ liên quan đến DNNN trong hệ thống các văn bản. Cụ thể, chưa có sự thống nhất, nhất quán trong việc sử dụng và giải thích thuật ngữ "vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp" trong các luật như Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Xây dựng. Điều đó có thể dẫn đến những khó khăn trong xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng trong thực tế thực hiện chính sách.

- Trong các DNNN, quyền sở hữu chi phối vẫn thuộc về Nhà nước, người đại diện vốn nhà nước tại hội đồng quản trị của DNNN theo nhiệm kỳ nên khó có những định hướng phát triển dài hạn cho DN. Bên cạnh đó, trách nhiệm giải trình cho việc này chưa thực sự được quan tâm và tiến hành thường xuyên. Lãnh đạo DNNN khi ra quyết định vẫn phải trình xin ý kiến của nhiều bộ, ngành có liên quan khiến cho các cơ hội kinh doanh bị bỏ lỡ.

- Việc rà soát, phê duyệt các phương án sử dụng đất của DNNN còn gặp khó khăn do nhiều nguyên nhân khách quan. Quy trình, thủ tục phê duyệt bị mất nhiều thời gian do lịch sử pháp lý đất đai phức tạp, địa phương phê duyệt chậm, kéo dài thời gian hơn so với dự kiến.

Đối với doanh nghiệp tư nhân

Một là, các định hướng lớn chưa mang tính thực tiễn, gắn với số lượng nhiều hơn chất lượng. Chẳng hạn như mục tiêu có tính chất quy hoạch đạt 1 triệu DN, đóng góp cho GDP đạt 50% vào năm 2020 tỏ ra không khả thi. Số lượng DN không phản ánh được chỉ tiêu chất lượng, bởi sự phân bổ không đều, thiếu các DN cỡ vừa ở Việt Nam.

Hai là, việc cải cách các thủ tục hành chính, đơn giản hóa các điều kiện kinh doanh, kiểm tra chuyên ngành để cải thiện môi trường kinh doanh chưa được thực hiện đồng bộ ở các bộ, ngành và địa phương nên chưa đạt hiệu quả như mong muốn.

Ba là, DN thuộc khu vực tư nhân khi tham gia xã hội hóa vẫn bị phân biệt đối xử so với các tổ chức sự nghiệp công lập thuộc Nhà nước. Cơ chế phân bổ nguồn lực, vốn đầu tư và chính sách ưu đãi của Nhà nước cần được mở rộng cho sự tiếp cận của các DNTN trên cơ sở cạnh tranh.

Nguyên nhân dẫn đến các hạn chê trên gồm: Tư duy bao cấp còn nặng, tư tưởng ban phát còn hiện hữu. Nhiều quy định không hợp lý, quá trình thực thi không hiệu quả, chi phí tuân thủ cao. Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân còn thiếu chặt chẽ. Vai trò của Nhà nước liên quan đến phát triển khu vực tư nhân được phân chia cho nhiều cơ quan quản lý khác nhau. Có nhiều bộ, ngành có vai trò và trách nhiệm liên quan đến sự phát triển của khu vực tư nhân...

Giải pháp đổi mới quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp

Với những kết quả đạt được, tồn tại hạn chế trên, các giải pháp cần thực hiện để tiếp tục đổi mới quản lý nhà nước đối với DN trong giai đoạn 2021–2030, cụ thể:

Đối với doanh nghiệp nhà nước

Thứ nhất, thống nhất và nhất quán sử dụng hệ thống các thuật ngữ pháp lý có liên quan tới các mặt hoạt động của DNNN trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật.

Sự khác biệt về cách thức sử dụng các thuật ngữ pháp lý sẽ gây ra nhiều khó khăn đối với công tác quản lý nhà nước đối với DNNN và gia tăng độ trễ về mặt chính sách trong quá trình thực thi. Do đó, các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan đến DNNN cần rà soát và chuẩn hóa các thuật ngữ pháp lý về các mặt hoạt động của DNNN nhằm tạo sự thống nhất và nhất quán trong cách hiểu, triển khai thực hiện chính sách.

Thứ hai, đổi mới phương thức quản trị của DNNN theo hướng nâng cao trách nhiệm giải trình của đại diện vốn của Nhà nước trong các DNNN.

Đổi mới phương thức quản trị của DNNN theo chuẩn mực quốc tế cần có sự gia tăng trách nhiệm giải trình của đại diện vốn nhà nước trong các DNNN. Việc gia tăng trách nhiệm giải trình không chỉ đảm bảo việc thống nhất giữa đại diện chủ sở hữu và chủ sở hữu, mà còn hạn chế được những sai sót và thúc đẩy hiệu quả sử dụng nguồn vốn của Nhà nước tại DNNN. Hơn nữa, còn hạn chế sự xung đột về mặt lợi ích của chủ sở hữu và người đại diện. Những vướng mắc trong mối quan hệ này nếu được giải quyết triệt để sẽ tạo ra động lực mới trong quá trình đổi mới phương thức quản trị và phương pháp quản lý nhà nước đối với DNNN.

Thứ ba, điều chỉnh hệ thống pháp luật liên quan đến đất đai theo hướng giảm thiểu thời gian xác định các bên có liên quan về đất đai nhằm thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả nguồn đất đai trong các DNNN.

Giảm thiểu thời gian xác định được chủ thể sở hữu về đất đai sẽ làm giảm chi phí giao dịch của DNNN trong quá trình phê duyệt các phương án sử dụng đất. Theo đó, DNNN có thể gia tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực đất đai và kịp thời nắm bắt được cơ hội phát triển kinh doanh của DNNN. Do đó, hệ thống thể chế pháp lý về đất đai cần được hiện đại hóa và đổi mới theo quy luật của kinh tế thị trường.

Đối với doanh nghiệp tư nhân

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước cần thay đổi căn bản nhận thức về quản lý nhà nước đối với DNTN trên cơ sở vận dụng các quy luật của nền kinh tế thị trường.

Các cơ quan quản lý nhà nước đối với DNTN cần nhận thức rõ ràng việc DNTN sẽ luôn theo đuổi lợi nhuận của bản thân mình thay vì của xã hội. Điều đó hợp với quy luật cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường mà DNTN có vai trò là động lực quan trọng. Do đó, phương thức quản lý của Nhà nước đối với các DNTN cần được chuyển đổi theo hướng tăng cường quá trình định hướng, hướng dẫn sự phát triển của DNTN trên cơ sở hệ thống chính sách phù hợp.

Thứ hai, phương thức quản lý nhà nước đối với DNTN cần đặt trọng tâm vào việc phát triển DNTN thay vì quản lý chặt chẽ quá trình phát triển.

Các cơ quan quản lý nhà nước cần xác định rõ mục tiêu chủ yếu của các chính sách hỗ trợ của mình là sự phát triển của DNTN, thay vì quản lý chặt chẽ hoặc can thiệp trực tiếp hay gián tiếp các hoạt động của DNTN. Theo đó, các cơ quan quản lý nhà nước xây dựng hệ thống các tiêu chí theo dõi và đánh giá sự phát triển của DNTN để thu thập những thông tin, tín hiệu về các mặt hoạt động của DNTN nhằm có được những dữ liệu xác thực để hoạch định chính sách hỗ trợ phát triển một cách hợp lý.

Thứ ba, đẩy mạnh việc phối hợp giữa các cơ quan quản lý của Nhà nước đối với DNTN nhằm phát triển toàn diện các DN.

Các mặt hoạt động của DNTN có liên quan đến nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau, do đó, nếu các cơ quan quản lý nhà nước không phối hợp chặt chẽ với nhau sẽ vô hình chung tạo ra các rào cản đối với sự phát triển của các DNTN. Khi DNTN được xác định là động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì các cơ quan quản lý nhà nước đối với DNTN cũng cần phối hợp để có thể hiện thực hóa động lực quan trọng này bằng các hoạt động phối hợp trong: (i) Quản lý nhà nước; (ii) Xây dựng và triển khai thực hiện chính sách; (iii) Kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm.

Tài liệu tham khảo:

Đảng Cộng sản Việt Nam (2017a), Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội;

Đảng Cộng sản Việt Nam (2017b), Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa;

Đảng Cộng sản Việt Nam (2017c), Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 03 tháng 6 năm 2017, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Khóa XII về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa;

Đặng Quyết Tiến (2020), "Cải cách chính sách tài chính, thúc đẩy cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2021 - 2030", Tạp chí Tài chính Kỳ 1+2/2020.

VCCI (2020), Báo cáo thường niên doanh nghiệp Việt Nam 2019 - 2020, chủ đề: "Đổi mới mô hình kinh doanh trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp lần thứ tư";

Vũ Văn Hà (10/2020), Thực trạng phát triển doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua, in trong Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Đổi mới cơ chế, chính sách để thúc đẩy doanh nghiệp nhà nước phát triển bền vững".