Giám Sát Của Công Dân đối Với Công Tác Giải Quyết Khiếu Nại Hành ...

Giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính là một nội dung trong giám sát các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền con người, quyền công dân đã được Hiến pháp ghi nhận và bảo vệ. Do đó, giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính bên cạnh kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan hành chính, còn có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ các quyền cơ bản của công dân.

Bảo vệ các quyền con người, quyền công dân theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 được thực hiện bằng nhiều phương thức, có phương thức trực tiếp với các thiết chế bảo vệ quyền và có những phương thức gián tiếp thông qua việc giám sát, kiểm tra các hoạt động ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền con người, quyền công dân. Hiến pháp năm 2013 xác định quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân, quyền khiếu nại, tố cáo và quyền giám sát bộ máy nhà nước từ phía công dân và các tổ chức chính trị - xã hội. Việc giám sát từ phía xã hội thể hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và là một phương thức tham gia quản lý nhà nước của công dân.

1. Công tác giải quyết khiếu nại hành chính là tổng hợp các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền nhằm tác động lên các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội. Công tác giải quyết khiếu nại hành chính này được giám sát bởi nhiều chủ thể, bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và xã hội, người dân. Các chủ thể này đều thực hiện các quyền giám sát của mình với các tính chất khác nhau, trên cơ sở các địa vị pháp lý cụ thể được pháp luật ghi nhận.

Với vị trí chính trị đặc biệt của mình, công dân có những lợi thế trong giám sát lại bộ máy nhà nước để thấy được việc thực thi quyền lực nhà nước, giải quyết khiếu nại hành chính có đúng đắn hay không. Nhìn từ góc độ khách quan, để đảm bảo tính khách quan cũng như hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan có thẩm quyền, vai trò của công dân phải được nhìn nhận khi thực hiện quyền, nghĩa vụ với tư cách là một công dân bình thường, không xem xét vai trò của công dân khi thực hiện quyền, nghĩa vụ ở vị trí cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước.

Giám sát của công dân đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính là một phương thức kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại. Ở góc độ xã hội, vai trò giám sát của công dân là sự tác động đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính theo chiều hướng tích cực. Công dân bằng những hành động cụ thể của mình như theo dõi, xem xét, kiến nghị, phản ánh, tố cáo những biểu hiện tiêu cực trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan có thẩm quyền. Ở góc độ pháp lý, vai trò giám sát của công dân trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính được cụ thể hơn bằng các quyền và nghĩa vụ cụ thể gắn với mỗi công dân theo quy định pháp luật. Theo cách tiếp cận hẹp, vai trò của công dân được thể hiện ở khả năng của chính bản thân người đó khi thực hiện trực tiếp quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định nhằm tạo ra sự tác động tích cực hơn thúc đẩy giải quyết khiếu nại hành chính hiệu quả. Nhưng cũng có cách tiếp cận rộng hơn khi quan niệm rằng, vai trò của công dân không chỉ là việc cá nhân trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ, mà còn thông qua cơ chế ủy quyền cho các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nhằm tạo ra sự tác động tích cực hơn trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính.

Quá trình giám sát với sự tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp của công dân sẽ thông tin đến các chủ thể giám sát như các cơ quan của Quốc hội, hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên,… về việc giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, về ý thức, trách nhiệm, thái độ của cán bộ, công chức trong quá trình giải quyết. Sự tham gia giám sát đó góp phần thúc đẩy các cơ quan hành chính nhà nước, các cá nhân có thẩm quyền thực hiện đúng đắn các quy định pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục trong quá trình giải quyết; nhất là trong xem xét, đánh giá các chứng cứ, trong áp dụng pháp luật để giải quyết các vụ việc được chính xác, khách quan.

2. Hiến pháp năm 2013 đã xác lập cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân bằng các hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện; quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với các cơ quan nhà nước… Các quyền này cũng được thể chế hóa trong các văn bản luật và dưới luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện trên thực tiễn.

Tuy nhiên, pháp luật hiện hành quy định nhiều chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính nhưng lại chưa phân định chức năng, nhiệm vụ giám sát giữa các chủ thể này một cách rõ ràng. Việc quy định nhiều chủ thể có quyền giám sát có thể dẫn đến suy luận rằng hoạt động giám sát sẽ được thực hiện đầy đủ hơn, kỹ càng hơn; tuy nhiên, nếu pháp luật không minh định, cụ thể được giới hạn, phạm vi trách nhiệm của từng chủ thể đến đâu thì đó lại là hạn chế, có thể dẫn đến tình trạng giám sát không hiệu quả, gây nên nhiều bất cập. Các quy định hiện hành, không có sự phân biệt rạch ròi ranh giới giám sát của từng chủ thể, dẫn đến sự trùng lặp, chồng chéo trong hoạt động giám sát, một vụ việc có nhiều chủ thể cùng giám sát, mỗi chủ thể lại có thể có những kết luận khác nhau về vụ việc đó, khiến thông tin về giải quyết vụ việc không còn chính xác, độ tin cậy không cao.

Nhìn từ góc độ tổng thể những chế định riêng về sự tham gia của công dân, có thể thấy pháp luật hiện hành chưa có cơ chế cụ thể hóa quyền giám sát của công dân mặc dù Hiến pháp đã quy định công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Các quy định về quyền giám sát của công dân đối với hoạt động các cơ quan nhà nước còn rải rác trong các văn bản khác nhau, chưa được cụ thể bằng chế định pháp lý riêng với trình tự, thủ tục và các biện pháp bảo đảm của Nhà nước nhằm thực hiện quyền hiến định này.

3. Thực tiễn hoạt động giám sát của công dân trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính thời gian qua được thể hiện ở hai góc độ:

Một là, giám sát hoạt động quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Hoạt động quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại bao gồm nhiều nội dung nhưng sự tham gia của công dân rõ nét và chủ yếu nhất là giám sát việc xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật về khiếu nại. Vai trò của công dân trong xây dựng chính sách, pháp luật nói chung và chính sách, pháp luật trực tiếp quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại nói riêng thể hiện ở quyền thảo luận, góp ý kiến xây dựng các văn bản pháp luật quan trọng; phản ánh kịp thời với nhà nước về những vướng mắc bất cập, không phù hợp của chính sách, pháp luật để Nhà nước sửa đổi, hoàn thiện. Thông qua đó, công dân nhận xét, đánh giá, nêu chính kiến, kiến nghị của mình nhằm phát hiện những nội dung còn thiếu, chưa sát, chưa đúng, chưa phù hợp trong các văn bản dự thảo; kiến nghị những nội dung thiết thực góp phần bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Những năm gần đây, việc tham gia của công dân trong xây dựng, hoàn thiện thể chế, chính sách giải quyết khiếu nại đã được đẩy mạnh, công dân tham gia khá tích cực vào công tác này. Ngoài góp ý thông qua các tổ chức đại diện, công dân đã quan tâm hơn và tự mình trực tiếp có những đóng góp vào dự thảo các văn bản pháp luật khi được đưa ra lấy ý kiến quần chúng nhân dân. Công dân góp ý thông qua mục lấy ý kiến trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo, các hội nghị, hội thảo và các kênh diễn đàn của báo chí. Nhiều tờ báo, nhất là báo điện tử tổ chức góp ý trực tiếp hay thực hiện đưa ra các phương án lựa chọn trong những trường hợp cụ thể, qua đó công dân có thể viết góp ý trực tiếp hoặc công dân còn thể hiện ý kiến của mình trên các diễn đàn mạng xã hội.

Trên thực tế, các bộ, ngành và Chính phủ đang mở cho xã hội tham gia góp ý các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua kênh chính thức là các Cổng thông tin điện tử. Tuy nhiên, việc tham gia qua kênh này có thể coi là chưa thực sự thành công như mong muốn của các nhà quản lý, hoạch định chính sách và rộng hơn là các nhà lập pháp. Các ý kiến tham gia, phản hồi, góp ý đối với các dự thảo văn bản được đăng công khai ở Cổng thông tin điện tử chính thức của Chính phủ hay trang web Dự thảo online của Quốc hội hay các bộ, ngành không nhiều. Ví dụ, trước khi được ban hành, dự thảo Luật Khiếu nại đăng trên trang dự thảo online chỉ có 02 ý kiến tham gia của người dân[1]. Những nội dung góp ý đó cũng chưa thực sự trực tiếp hướng vào dự thảo lấy ý kiến.

Hai là, giám sát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong các vụ việc giải quyết khiếu nại hành chính cụ thể. Ở góc độ này, công dân có thể giám sát ở nhiều vai nhưng trực tiếp nhất là vai người khiếu nại - giám sát chính vụ việc khiếu nại mà mình đang theo đuổi. Nội dung giám sát chủ yếu tập trung vào một số nội dung cụ thể: Việc thực hiện trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước như việc tiếp nhận và xử lý đơn thư, trách nhiệm tiếp công dân thường xuyên và định kỳ, trách nhiệm giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền trong thời hạn pháp luật quy định, việc thực hiện quy trình giải quyết, thực hiện về đối thoại, tổ chức thi hành quyết định có hiệu lực pháp luật…

Thực tiễn cho thấy, sự tham gia trực tiếp của công dân trong giám sát vụ việc giải quyết khiếu nại hành chính khó có thể đánh giá định lượng bằng những con số cụ thể và thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính thời gian qua đã gián tiếp phản ánh phần nào vai trò giám sát của công dân trong công tác này. Ở góc độ đại diện, ngoài cơ chế đại diện cho tiếng nói của người dân là các cơ quan quyền lực nhà nước thì vai trò giám sát của công dân còn được thực hiện thông qua các tổ chức chính trị - xã hội. Ở Việt Nam, các tổ chức xã hội công dân chưa phát triển rộng rãi do cơ sở pháp lý chưa đầy đủ; tuy nhiên, có tồn tại mô hình các tổ chức nằm trong hệ thống liên kết dọc của hệ thống chính trị như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tổ chức thành viên. Tại các địa phương, thời gian qua, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các tỉnh, thành phố chủ trì, phối hợp với các bên liên quan lựa chọn những vụ việc khiếu nại hành chính phức tạp trên địa bàn để tổ chức giám sát, quan tâm đến các vụ việc liên quan đến vi phạm pháp luật về đất đai, môi trường, khai thác tài nguyên... Bên cạnh đó, các địa phương tiếp tục rà soát những vụ việc đã được thực hiện giám sát trong năm trước đó để nắm bắt thông tin, theo dõi việc giải quyết của cơ quan có thẩm quyền, trên cơ sở đó, tiếp tục kiến nghị đến các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương và địa phương chỉ đạo, phối hợp giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại.

Tuy nhiên, việc phối hợp xây dựng và triển khai thực hiện một số chương trình giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính còn chậm so với kế hoạch, việc lựa chọn vụ việc điển hình để thành lập đoàn giám sát giải quyết khiếu nại và công tác kiểm tra việc tiếp công dân, giải quyết đơn thư tại các địa phương chưa được thực hiện. Sự phối hợp giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức còn có lúc, có nơi chưa thật chặt chẽ[2], chưa tổ chức được đoàn giám sát độc lập của cơ quan mà chỉ cử cán bộ tham gia đoàn giám sát liên ngành do Ban tiếp công dân Trung ương chủ trì được thực hiện. Bên cạnh đó, các hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính theo chuyên đề chưa được tiến hành thường xuyên; việc tổ chức giám sát còn dựa nhiều vào báo cáo của các cơ quan chịu sự giám sát; chưa đầu tư thời gian nghiên cứu thực tế, tài liệu, thông tin nên báo cáo kết luận giám sát còn chung chung, hiệu lực, hiệu quả không cao. Hơn nữa, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam không phải là cơ quan giải quyết đơn thư khiếu nại nên khi nhận được đơn thư của công dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chỉ xem xét chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền và theo dõi, giám sát việc giải quyết đó. Thực tế những đơn thư công dân gửi đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thường là đơn đã được giải quyết qua nhiều cấp nhưng công dân chưa đồng tình và tiếp tục gửi đơn đến nhiều cơ quan. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam không được nghiên cứu vụ việc, hồ sơ từ đầu; cán bộ được phân công tiếp dân, giải quyết đơn thư là kiêm nhiệm, không có nhiều thời gian, điều kiện để nghiên cứu, thẩm định kết quả giải quyết của các cơ quan chức năng.

4. Giám sát của công dân đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng có những mặt tích cực nhất định. Đây là hình thức giám sát được dựa trên học thuyết về chủ quyền nhân dân, công dân thực hiện giám sát lại bộ máy nhà nước nói chung để kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, hạn chế việc lạm quyền. Giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính được sự quan tâm từ phía xã hội, thể hiện trách nhiệm của xã hội, của cộng đồng trong việc bảo vệ quyền lợi cho công dân. Giám sát của công dân có lợi thế từ sức mạnh của cộng đồng, với tính rộng khắp và khách quan đối với việc giải quyết của các cơ quan nhà nước. Thúc đẩy việc giám sát từ phía xã hội là một nhu cầu và là một phương thức hiệu quả. Các định hướng hoàn thiện pháp luật cần tiếp cận theo hướng này, thiết lập các cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho việc giám sát từ phía xã hội đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính.

Một là, cần thiết phải rà soát, hệ thống hóa các quy định về giám sát của nhân dân trong các văn bản pháp luật để tiến tới nghiên cứu xây dựng một văn bản pháp lý riêng về hoạt động giám sát của nhân dân. Văn bản này phải được xây dựng trên cơ sở thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 nhằm phát huy dân chủ sự tham gia của công dân; quyền và trách nhiệm của chủ thể giám sát, cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát; quy định rõ cơ chế kiến nghị, giải quyết và trả lời kiến nghị cũng như các điều kiện đảm bảo để chủ thể thực hiện hoạt động giám sát có hiệu quả.

Hai là, mở rộng thẩm quyền, phạm vi giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Phạm vi giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam không nên chỉ quy định nhận đơn và chuyển đơn đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền như hiện nay mà phải quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu, xem xét, xác minh, làm rõ vụ việc. Tuỳ tính chất vụ việc và đặc thù về tổ chức, hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mà xây dựng cơ chế tham gia trong giai đoạn nào của quá trình giải quyết. Thực tế cho thấy, công tác tiếp dân và đối thoại trong giải quyết khiếu nại là hai nhiệm vụ mà Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có thể tham gia và làm tốt. Đây là giai đoạn mà người dân được trực tiếp trình bày, nêu lên quan điểm của mình về vụ việc và rất cần sự tham gia hỗ trợ của các thành viên Mặt trận Tổ quốc Việt Nam khi tiếp xúc và làm việc với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đối với những vụ việc khiếu nại tồn đọng, bức xúc, kéo dài cần nghiên cứu cơ chế tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo hướng trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết cần có ý kiến thống nhất (hoặc tham gia) của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về nội dung vụ việc để tạo sự đồng thuận giữa các bên có liên quan, điều này sẽ thuận lợi hơn trong quá trình tổ chức thực hiện.

Ba là, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật theo hướng khẳng định rõ giám sát giải quyết khiếu nại của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát độc lập, đại diện cho nhân dân theo đúng tinh thần Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “Mở rộng dân chủ trực tiếp, tạo điều kiện để nhân dân tham gia vào công việc của Nhà nước; tăng cường sự gắn kết giữa giám sát của Quốc hội với kiểm tra, giám sát của Đảng, Mặt trận và các tổ chức thành viên; bảo đảm quyền giám sát của nhân dân”. Vai trò phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phải được pháp luật quy định rõ phản biện ở hai chức năng: vừa tham gia xây dựng luật, vừa phản biện chính sách, pháp luật. Phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cần tập trung vào giai đoạn xây dựng dự thảo và quan trọng hơn, với vai trò là đại diện cho nhân dân cần phản biện quá trình thực hiện các chính sách, pháp luật về khiếu nại hành chính./.

TS. Tạ Thu ThủyViện Chiến lược và Khoa học thanh tra

(Nguồn: http://www.issi.gov.vn/giam-sat-cua-cong-dan-doi-voi-cong-tac-giai-quyet-khieu-nai-hanh-chinh_t164c2715n2957tn.aspx?currentpage=1)

[1]http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=262&TabIndex=6

[2] Báo cáo số 338/BC-MTTW-BTTcủa Ủy ban Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 09/01/2017 về kết quả triển khai các hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2016