Mối Quan Hệ Giữa Quyền Sở Hữu Và Quyền Sản Xuất, Kinh Doanh ...

Sự cần thiết phải tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước

Quyền sở hữu gồm có ba quyền chính là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Do đó, nếu Nhà nước là người sở hữu doanh nghiệp nhà nước thì Nhà nước cũng có quyền sản xuất, kinh doanh (thực chất là quyền sử dụng). Tuy nhiên, để bảo đảm hiệu quả cao nhất trong sản xuất, kinh doanh, trong các doanh nghiệp nhà nước cần có sự tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền sản xuất kinh doanh vì những lý do chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, trong lịch sử, có nhiều trường hợp, quyền sở hữu đã tách rời quyền chiếm hữu và sử dụng. Điều này diễn ra từ trong thời cổ đại. Trong các xã hội châu Á cổ đại và trung đại, Nhà nước thường là chủ sở hữu ruộng đất tối cao, ở đó “Không có quyền sở hữu tư nhân đối với ruộng đất, mặc dù vẫn có quyền chiếm hữu ruộng đất và quyền sử dụng ruộng đất, quyền này là của tư nhân, hoặc của cả cộng đồng”(1). Đến thời cận đại và hiện đại, dưới chủ nghĩa tư bản, việc tách biệt này diễn ra một cách phổ biến hơn và trở thành thông lệ. Trong bộ Tư bản, C. Mác chỉ ra một trường hợp đặc thù là tư bản cho vay, về bản chất, ngay từ khi phát sinh tư bản cho vay, quyền sở hữu đã tách rời khỏi quyền sử dụng. Ở đây, tư bản được trao cho người khác toàn quyền sử dụng, khai thác, còn chủ sở hữu hưởng lợi tức cho vay. Đối với trường hợp khác như tư bản công nghiệp, tư bản thương nghiệp, chủ sở hữu ruộng đất… lúc ban đầu quy mô còn nhỏ, trong một số trường hợp họ vừa là chủ sở hữu vừa là chủ sử dụng, kinh doanh. Nhưng theo đà phát triển, quy mô tư bản ngày càng tăng lên, tính phức tạp trong kinh doanh nhiều hơn, địa bàn kinh doanh lại trải rộng ra từ trong nước đến ngoài nước, tư bản sở hữu buộc phải tách rời tư bản chức năng. Lúc đó, chủ sở hữu phải thuê một đội ngũ chuyên nghiệp đứng ra kinh doanh thay họ gồm những nhà quản lý, giám đốc điều hành, kỹ sư, chuyên gia, nhân viên nghiệp vụ… Những người này được khoán hoặc nhận lương gắn với việc hoàn thành nhiệm vụ bảo tồn và phát triển tư bản, mang lại lợi nhuận tối đa cho chủ sở hữu. Điều này đã làm tăng hiệu quả khai thác sở hữu.

Thứ hai, trong điều kiện kinh tế thị trường, toàn cầu hóa như hiện nay, khi phạm vi, quy mô kinh doanh ngày càng mở rộng, cạnh tranh trên thị trường ngày càng gay gắt, các quan hệ quản lý ngày càng phức tạp, những trường hợp ủy quyền cũng ngày càng phổ biến. Không chỉ chủ sở hữu nhà nước mà cả nhiều chủ sở hữu tư nhân cũng không muốn hoặc không đủ khả năng thực hiện quản lý điều hành, cũng phải ủy quyền cho người khác hoặc thuê, giao quyền sử dụng cho người khác thông qua hợp đồng và các quy định của pháp luật. Việc tách quyền sở hữu và quyền sản xuất kinh doanh đã diễn ra trong lịch sử nhưng trong điều kiện kinh tế thị trường và toàn cầu hóa hiện nay thì việc tách rời này càng trở thành tất yếu.

Thứ ba, trước đổi mới, trong các doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam, quyền sở hữu và quyền kinh doanh không tách rời nhau. Nhà nước là người chủ đại diện cho sở hữu toàn dân và tập thể; đồng thời, kiêm luôn chủ sử dụng, khai thác quyền sở hữu. Nhà nước không chỉ tập trung quyền quyết sách ở tầm vĩ mô mà còn nắm cả quyền quyết sách kinh doanh ở tầm vi mô. Sản xuất cái gì, sản xuất như thế nào và cho ai đều do Nhà nước quyết định. Doanh nghiệp không có quyền tự chủ quyết sách sản xuất kinh doanh. Nhà nước đã thực hiện chủ thể lợi ích nhất nguyên hóa, phủ nhận tính độc lập về lợi ích của các doanh nghiệp. Nhà nước thống nhất thu chi ngân sách đối với doanh nghiệp.

Những trì trệ, yếu kém của doanh nghiệp nhà nước xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có việc đã không tách rời quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh. Bài học về sự thất bại này đã chứng tỏ rằng trong các doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước không thể vừa là chủ sở hữu vừa trực tiếp đứng ra hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Thứ tư, trong quá trình đổi mới, chúng ta xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Các thành phần kinh tế cùng tồn tại và bình đẳng trước pháp luật. Trong điều kiện đó, yêu cầu tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước lại càng đặt ra bức thiết hơn bao giờ hết. Bởi lẽ, là một chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cũng như các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, doanh nghiệp nhà nước cũng phải được bảo đảm quyền tự chủ trong sản xuất và kinh doanh và phải tự chịu trách nhiệm về kết quả sản xuất, kinh doanh của mình. Chính những giám đốc điều hành, quản lý doanh nghiệp mới là những người hiểu biết sâu, đủ năng lực chuyên môn về lĩnh vực của mình, nắm bắt được nhu cầu của thị trường và sản xuất theo yêu cầu đó. Hơn nữa, thị trường luôn biến động nhanh chóng, họ cần có những quyết định chính xác, nhanh chóng, kịp thời. Nếu Nhà nước với rất nhiều các cơ quan, cán bộ nhiều tầng nấc can thiệp quá sâu vào những quyết định kinh doanh đó thì mất rất nhiều thời gian, đôi khi ra được quyết định thì đã bỏ qua mất cơ hội kinh doanh.

Thứ năm, trong nền kinh tế thị trường, vai trò quản lý của Nhà nước cần thiết phải có sự thay đổi. Hiện nay, Nhà nước đã tách chức năng quản lý vĩ mô nền kinh tế với chức năng quản lý sản xuất, kinh doanh của từng chủ thể kinh tế. Nhà nước hiện nay chỉ tập trung vào quản lý vĩ mô nền kinh tế, xây dựng các thể chế quản lý sản xuất kinh doanh và điều chỉnh các công cụ kinh tế vĩ mô để tạo môi trường, điều kiện thuận lợi nhất cho mọi thành phần kinh tế đều phát triển. Nhà nước không thể thực hiện thêm vai trò chủ thể sản xuất kinh doanh, quyết định mọi hoạt động sản xuất kinh doanh cụ thể trong các doanh nghiệp nhà nước vì sẽ dẫn tới tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, không thể bảo đảm nguyên tắc công bằng, bình đẳng cho mọi thành phần kinh tế cùng tham gia, cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường. Vì vậy, việc tách quyền sở hữu và quyền sản xuất kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước cũng là một yêu cầu tất yếu.

Thực trạng và phương hướng tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Ngay từ trước đổi mới, chúng ta đã nhận thấy cần phải tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh, bảo đảm khả năng tự chủ của các doanh nghiệp nhà nước. Nghị định 25/CP ngày 21-01-1981 và 26/CP ngày 21-01-1981 về xây dựng và thực hiện kế hoạch ba phần đối với doanh nghiệp nhà nước nhằm tạo ra những điều kiện linh hoạt để doanh nghiệp nhà nước chủ động xử lý các tình huống phát sinh trong kinh doanh, từ đầu vào đến đầu ra, sử dụng linh hoạt các yếu tố trong doanh nghiệp như lao động, tiền vốn, năng lực sản xuất của máy móc… Có thể nói, với những cải tiến quản lý doanh nghiệp nhà nước từ cuối thập niên 70 đến Đại hội VI, doanh nghiệp và giám đốc doanh nghiệp đã được trao quyền quyết định sản xuất, kinh doanh nhiều hơn hẳn trước.

Từ Đại hội VI đến nay, chúng ta đã có nhiều nỗ lực để tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước. Thành tựu đáng kể nhất trong việc tách bạch này là hiện nay, đang tồn tại hai mô hình tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước: mô hình có hội đồng quản trị được áp dụng cho các doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn và mô hình hội đồng thành viên được áp dụng cho các công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước một thành viên quy mô vừa và nhỏ. Về nguyên tắc, hội đồng quản trị/hội đồng thành viên của doanh nghiệp nhà nước là cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước thực hiện chức năng quản lý doanh nghiệp. Hội đồng được chủ sở hữu Nhà nước ủy nhiệm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu, chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước chủ sở hữu về việc thực hiện các quyền được giao. Với chức năng quản lý doanh nghiệp, hội đồng sẽ quyết định và chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của các quyết định liên quan như chiến lược và kế hoạch phát triển sản xuất kinh doanh, phương án đầu tư và huy động vốn đầu tư, các giải pháp lớn về phát triển thị trường và công nghệ, quy định về cơ cấu tổ chức bộ máy điều hành, bổ nhiệm, miễn nhiệm hoặc cách chức các chức danh điều hành chủ chốt của doanh nghiệp nhà nước. Tổng Giám đốc/Giám đốc thực hiện tất cả các công việc liên quan đến điều hành hoạt động sản xuất kinh doanh (thường xuyên) và chịu trách nhiệm trước hội đồng về thực hiện các quyền và nhiệm vụ được giao. Đặc biệt, ngày 20-6-2005, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) quyết định thành lập và chính thức đi vào hoạt động tháng 8-2006. Đây là tổ chức kinh tế đại diện cho Chính phủ trong việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước. Vai trò của nó không chỉ giới hạn ở việc “giữ vốn của Nhà nước” mà còn “phát triển phần vốn đó” thông qua việc thực hiện hoạt động đầu tư vốn và bảo đảm hiệu quả của đồng vốn. Nếu SCIC là tổ chức được Chính phủ trao quyền đại diện nhà nước trong việc quản lý và phát triển phần vốn thuộc sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp thì hội đồng quản trị/hội đồng thành viên của doanh nghiệp nhà nước cũng như người được giao trách nhiệm quản lý phần vốn của Nhà nước tại loại hình doanh nghiệp đa sở hữu là người đại diện chủ sở hữu nhà nước tại mỗi doanh nghiệp. Quan hệ giữa SCIC và bộ phận này trong doanh nghiệp là quan hệ dọc, quan hệ giữa các cấp trong hệ thống quản lý.

Tuy nhiên, mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua vẫn còn nhiều điểm cần phải hoàn thiện. Quyền của chủ sở hữu và quyền của đại diện chủ sở hữu ở doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa được phân định rõ ràng. Mặc dù doanh nghiệp nhà nước đã được trao các quyền tự quyết định hoạt động sản xuất, kinh doanh nhiều hơn trước nhưng với việc quy định các cơ quan nhà nước phê duyệt phương án huy động vốn, phương án đầu tư ra ngoài của doanh nghiệp, phê chuẩn các tài sản quan trọng khi cầm cố, cho thuê, chuyển nhượng, thanh lý, thế chấp, phê quyệt các hạng mục đầu tư xây dựng công trình, vô hình chung vẫn đang tạo ra rào cản đối với quyền kinh doanh của doanh nghiệp vì thực chất những công việc “bị phê duyệt này” thuộc quyền kinh doanh của doanh nghiệp, những người sử dụng vốn nhà nước cũng chưa có lợi ích và trách nhiệm gắn liền với hiệu quả sản xuất, kinh doanh. Việc giao vốn và cơ chế, phương thức quản lý vốn theo kiểu hiện vật hơn là theo giá trị, còn mang nặng tính hành chính, bao cấp, biểu hiện của cơ chế xin cho, chưa đặt Nhà nước vào đúng vị thế của một nhà đầu tư, một cổ đông, đối tác đầu tư vốn vào doanh nghiệp.

Hơn nữa, Hội đồng quản trị lẫn những người trực tiếp sử dụng vốn trong doanh nghiệp nhà nước đều không phải là chủ sở hữu thực sự vốn trong doanh nghiệp, do đó việc họ được giao trách nhiệm và lợi ích không rõ ràng, chưa cụ thể, không gắn với với kết quả hoạt động của doanh nghiệp như hiện nay, làm tốt không được thưởng hoặc thưởng không xứng đáng, làm xấu không bị xử lý hoặc xử lý không thích đáng, chưa tạo động lực thật sự cho họ phát huy hết vai trò giám sát, kiểm soát hiệu quả sử dụng vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước, dẫn đến tình trạng đầu tư ngoài ngành trong khi nhiệm vụ chính trị, kinh tế được Nhà nước giao lại không hoàn thành tốt của nhiều doanh nghiệp nhà nước. Tính đến cuối năm 2010, tổng các khoản đầu tư của 21 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đầu tư vào các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, bất động sản và quỹ đầu tư là 37.735 tỷ đồng. Sự thiếu kiểm soát của chủ sở hữu đối với quyền sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước dẫn tới những trường hợp đáng tiếc như Vinashine, vinaline, làm cho nguồn vốn của Nhà nước chạy vào túi những cá nhân quản lý, sử dụng nguồn vốn này. Ngược lại, cơ chế này không tạo điều kiện cho những giám đốc có tâm có tài muốn làm cho doanh nghiệp hoạt động hiệu quả phát huy hiệu quả vì bị những rằng buộc của cơ chế chung cản trở. Kết quả cuối cùng đều là hiệu quả kinh tế của doanh nghiệp nhà nước thường không cao, việc bảo toàn và phát triển vốn chưa tốt, tình trạng ăn mòn vào vốn, mất vốn vẫn còn. Biểu hiện có thể nhìn thấy của việc chưa xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng trong doanh nghiệp nhà nước thời gian qua là các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ số vốn lớn, được hưởng nhiều ưu đãi của Nhà nước nhưng làm ăn vẫn kém hiệu quả.

Để tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước nhưng vẫn bảo đảm theo định hướng của Nhà nước và làm ăn có hiệu quả thì các doanh nghiệp nhà nước cần làm tốt những công việc chủ yếu sau:

Thứ nhất, gắn liền với việc mở rộng quyền tự chủ và nâng cao tính trách nhiệm trong sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước, cần đổi mới một cách cơ bản cơ chế thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước theo hướng thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với doanh nghiệp nhà nước.

Thứ hai, cần quan tâm đến vấn đề bổ nhiệm thành viên hội đồng quản trị và ban giám đốc doanh nghiệp nhà nước. Các thành viên hội đồng quản trị là người đại diện chủ sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước nên vẫn có xu hướng hoạt động không vì lợi ích của chủ sở hữu thực sự (ở đây là toàn dân). Vì vậy, thành viên hội đồng quản trị trong doanh nghiệp nhà nước (trước hết là các doanh nghiệp lớn có tính chất quyết định đến nền kinh tế) phải do các tiểu ban thuộc Quốc hội bổ nhiệm và phải báo cáo trước các tiểu ban này. Hiện nay, đội ngũ cán bộ quản lý điều hành doanh nghiệp nhà nước được coi là một dạng viên chức nhà nước, được các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền lựa chọn và bổ nhiệm. Do bổ nhiệm các công chức đang làm việc, có nhiều trường hợp chưa thật sự đúng người, đúng việc nên có những giám đốc không đủ năng lực “đọc báo cáo tài chính”. Để lựa chọn được những giám đốc có đủ năng lực và bản lĩnh thực hiện đầy đủ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp thì cần mở rộng chế độ thi tuyển các chức danh chủ chốt của doanh nghiệp và chế độ hợp đồng quản lý điều hành doanh nghiệp nhà nước. Những người được lựa chọn không nhất thiết phải là viên chức nhà nước nằm trong diện quy hoạch cán bộ mà mở rộng ra các đối tượng ngoài biên chế. Nguyên tắc cần quán triệt là giao tài sản cho người nào có khả năng quản lý có hiệu quả tài sản ấy. Việc tuyển chọn chắc chắn phải theo nguyên tắc công khai, thi tuyển từ các nguồn khác nhau của xã hội.

Thứ ba, phải thiết lập quan hệ pháp lý, kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng sở hữu nhà nước thông qua các thể chế như luật, hợp đồng, quy chế. Nội dung thể chế phải thể hiện rõ ràng quyền lợi, trách nhiệm, lợi ích của cả hai bên. Về phía Nhà nước, những quyền hạn, trách nhiệm và lợi ích cũng phải quy định rõ ràng, cụ thể, bảo đảm cho sự sở hữu trên thực tế của Nhà nước có quyền kiểm soát thực sự việc sử dụng vốn của mình. Đây là cơ sở pháp lý để Nhà nước vừa bảo vệ tài sản của mình, vừa thu được lợi ích tương xứng từ việc sử dụng tài sản đó.

Thứ tư, trong hợp đồng kinh tế giữa đại diện chủ sở hữu và ban giám đốc quản lý doanh nghiệp nhà nước cần xác định rõ trách nhiệm và quyền lợi của đại diện chủ sở hữu và đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành với kết quả và hiệu quả của doanh nghiệp. Hiện nay, thành viên hội đồng quản trị và ban điều hành doanh nghiệp nhà nước vẫn được coi là những viên chức nhà nước. Trách nhiệm và quyền lợi của họ trước rủi ro trong sản xuất kinh doanh và mức lợi nhuận của doanh nghiệp chưa được quy định rõ ràng. Điều đó vừa không tạo động lực cho nhà quản lý hoạt động để tối đa hóa lợi nhuận của doanh nghiệp, vừa dễ dẫn tới tình trạng những giám đốc giỏi bỏ ra bên ngoài khu vực nhà nước để làm việc hoặc tìm những cách làm ăn phi pháp khác. Đặc biệt, khi ban giám đốc lại móc nối với hội đồng quan trị cũng là người được bổ nhiệm và không phải là chủ sở hữu thực sự.

Thứ năm, để bảo đảm quyền sở hữu của Nhà nước trên thực tế, tránh tình trạng chủ sở hữu không kiểm soát được người sử dụng tài sản của mình cũng cần giám sát hoạt động của ban giám đốc, giám sát hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Ngoài việc thực hiện cơ chế tự giám sát của nội bộ doanh nghiệp, cần chú trọng tăng cường chức năng kiểm tra, kiểm soát của chủ sở hữu nhà nước đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước. Quy định công khai, minh bạch như một trong những nguyên tắc tuyệt đối trong quản lý doanh nghiệp nhà nước. Đề cao vai trò của SCIC trong trách nhiệm giám sát việc quản lý và sử dụng tài sản thuộc sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp. Thực thi nghiêm ngặt chế độ trách nhiệm cá nhân với mỗi thành viên hội đồng quản trị/hội đồng thành viên và tổng giám đốc, giám đốc điều hành các doanh nghiệp nhà nước nếu để xảy ra sai phạm trong doanh nghiệp. Vấn đề không phải chỉ là hô hào các nhà quản lý rèn luyện đạo đức phẩm chất, nâng cao tinh thần trách nhiệm mà phải có ràng buộc trách nhiệm cá nhân chặt chẽ trong việc quản lý và sử dụng tài sản nhà nước.

Với nỗ lực đổi mới doanh nghiệp nhà nước theo những hướng trên, chắc chắn doanh nghiệp nhà nước sẽ xứng đáng là “đầu tàu” kinh tế, giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nước ta./.

-----------------------------------------------------------------------

Chú thích:

(1) C.Mác, Ph. Ăng-ghen: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, H, 1994, t. 25, phần II, tr. 499